21. November 2014 Peter Berg: Der Entwurf für ein Tarifeinheitsgesetz

Einschränkung von Koalitionsfreiheit und Streikrecht

Ende Oktober 2014 hat Bundesarbeitsministerin Nahles (SPD) der Öffentlichkeit die Eckpunkte einer gesetzlichen Regelung der Tarifeinheit vorgelegt. Kurz darauf wurden weitere Einzelheiten des Gesetzentwurfs bekannt.

Zuvor hatten die Parteien der Großen Koalition nach Abstimmung mit der Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA) und dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart, eine gesetzliche Regelung der Tarifeinheit zu schaffen und sich dabei auf die folgende Absichtserklärung verständigt: »Um den bestehenden Koalitions- und Tarifpluralismus in geordnete Bahnen zu lenken, wollen wir den Grundsatz der Tarifeinheit nach dem betriebsbezogenen Mehrheitsprinzip bei Einbindung der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Gewerkschaften gesetzlich festschreiben. Durch Verfahrensregelungen wird den verfassungsrechtlich gebotenen Belangen kleinerer Gewerkschaften Rechnung getragen werden.«

Kontroverse im DGB

Das Gesetzgebungsvorhaben geht auf eine entsprechende Initiative von BDA und DGB aus dem Jahr 2010 zurück. Die Unterstützung durch den DGB lös­te innerhalb der Vereinten Dienstleis­tungsgewerkschaft (ver.di) kontroverse Diskussionen aus, die im Jahr 2011 schließlich dazu führten, dass ver.di dem Vorhaben die Zustimmung entzog und im Anschluss auch der DGB
davon Abstand nahm, die gemeinsame Initiative mit der BDA weiterzuverfolgen. Obwohl die BDA anschließend die Bundesregierung mehrfach öffentlich aufforderte, die Tarifeinheit gesetzlich zu regeln, realisierte die schwarz-gelbe Koalition wegen Meinungsverschiedenheiten zwischen den Regierungsparteien – möglicherweise auch in Kenntnis der kaum überwindbaren verfassungsrechtlichen Problematik – das Gesetzesvorhaben in der vergangenen Legislaturperiode nicht.

Der von der Großen Koalition erneut gestartete Anlauf für eine gesetzliche Verordnung der Tarifeinheit hat nicht nur den entschiedenen Protest der mit diesem Gesetzesvorhaben ins Visier genommenen Berufsgruppengewerk­schaften hervorgerufen, sondern auch innerhalb des DGB die kontroverse Diskussion über die Befürwortung oder Ablehnung einer gesetzlichen Regelung der Tarifeinheit neu entfacht. Diese Debatte wurde nicht zuletzt auf dem DGB-Bundeskongress im Mai 2014 ausgetragen und führte zu einem Beschluss, mit dem Eingriffen des Gesetzgebers, die das Streikrecht oder die verfassungsrechtlich geschützte Tarifautonomie beeinträchtigen, eine Absage erteilt wurde. Ein Antrag, der auf eine generelle Ablehnung einer gesetzlichen Regelung der Tarifeinheit abzielte, fand allerdings keine Mehrheit.

Diese ambivalente Haltung spiegelt sich auch in den ersten öffentlichen Bewertungen des Inhalts des Anfang November bekannt gewordenen Gesetzentwurfs durch den DGB und die DGB-Gewerkschaften wider: Während durch den DGB, die IG Metall und die IG BCE der Inhalt des Gesetzentwurfs grundsätzlich begrüßt, im Detail allerdings Änderungen gefordert wurden, lehnten ver.di, die NGG und die GEW eine Unterstützung ab, weil die ergänzenden Regelungen des Tarifvertragsgesetzes zumindest zu einer indirekten Einschränkung des Streikrechts führen. Die EVG ging zu dem Gesetzentwurf schließlich auf Distanz, weil er ihrer Einschätzung nach nicht geeignet ist, einen Beitrag zur Lösung der Gewerkschaftskonkurrenz mit der GDL und der Tarifpluralität beim DB-Konzern zu leisten.

Wesentlicher Inhalt des Gesetzentwurfs

Der Gesetzentwurf (Referentenentwurf, Stand 4.11.2014) sieht vor allem die Ergänzung des Tarifvertragsgesetzes durch einen § 4a vor, in dem festgelegt wird, dass beim Zusammentreffen miteinander »kollidierender« Tarifverträge konkurrierender Gewerkschaften in einem Betrieb grundsätzlich nur der Tarifvertrag der Gewerkschaft mit den meisten Mitgliedern im Betrieb zur Anwendung kommt. Eine ausdrückliche Regelung der arbeitskampfrechtlichen Folgen der Verdrängung des Tarifvertrages der Minderheitsgewerkschaft vermeidet der Gesetzentwurf.

Die wesentlichen Inhalte des Gesetzentwurfs lassen wie folgt zusammenfassen:

• Eine »Tarifkollision« liegt vor, wenn sich die Geltungsbereiche nicht inhaltsgleicher Tarifverträge verschiedener Gewerkschaften überschneiden (§ 4a Abs. 2 Satz 2 TVG).
• Im Fall einer derartigen »Tarifkollision« sind im Betrieb nur die Rechtsnormen des Tarifvertrages derjenigen Gewerkschaft anwendbar, die zum Zeitpunkt des Abschlusses des zuletzt abgeschlossenen Tarifvertrages im Betrieb die meisten Mitglieder hat (§ 4a Abs. 2 Satz 2 TVG).
• Zur Feststellung der Anwendbarkeit eines »kollidierenden« Tarifvertrages bzw. der Zahl der Mitglieder konkurrierender tarifabschließender Gewerkschaften in einem Betrieb sind die Arbeitsgerichte im Beschlussverfahren zuständig (§ 2a Abs. 1 Nr. 6 ArbGG). Antragsberechtigt zur Einleitung eines derartigen Beschlussverfahrens sind die Tarifvertragsparteien eines »kollidierenden« Tarifvertrages (§ 99 Abs. 1 ArbGG). Über die Zahl der Mitglieder einer Gewerkschaft in einem Betrieb kann auch durch notarielle Erklärung Beweis angetreten werden (§ 58 Abs. 3 ArbGG).
• Die Minderheitsgewerkschaft hat einen vom Arbeitgeber/von der Arbeitgebervereinigung zu erfüllenden Rechtsanspruch auf Abschluss des von der konkurrierenden Mehrheitsgewerkschaft abgeschlossenen Tarifvertrages [»Anspruch auf Nachzeichnung«] (§ 4a Abs.4 TVG).
• Der Arbeitgeber/die Arbeitgebervereinigung, die mit einer Gewerkschaft Verhandlungen über den Abschluss eines Tarifvertrages aufnimmt, ist verpflichtet, dies »rechtzeitig und in geeigneter Weise« bekanntzugeben (§ 4a Abs. 4 Satz 1 TVG). Eine »andere Gewerkschaft« hat gegenüber dem Arbeitgeber/der Arbeitgebervereinigung das Recht, ihre Tarifforderungen mündlich vorzutragen (§ 4a Abs. 5 Satz 2 TVG).
• Die vorstehenden Vorschriften kommen nicht auf Tarifverträge zur Anwendung, die am Tag nach der Verkündung des Tarifeinheitsgesetzes bereits gelten (§ 13 Abs. 3 TVG).

Der mit diesen Regelungen beabsich­tigte Ausschluss der Anwendbarkeit des von einer Minderheitsgewerkschaft abgeschlossenen Tarifvertrags ist mit der verfassungsrechtlich verbürgten Koalitionsfreiheit nicht vereinbar und zwangsläufig mit einer Einschränkung des Streikrechts verbunden.

Eingriff in die kollektive und individuelle Koalitionsfreiheit

Die Verdrängung des Tarifvertrags einer (Minderheits-) Gewerkschaft stellt einen verfassungswidrigen Eingriff in die kollektive und individuelle Koalitionsfreiheit dar. Die tarifpolitische Gestaltung der Arbeitsbedingungen durch den Abschluss von Tarifverträgen ist eine der konstitutiven Betätigungen einer Gewerkschaft. Sind die von einer Gewerkschaft abgeschlossenen Tarifverträge nicht anwendbar, ist deren Abschluss sinnlos. Damit wird die betroffene Gewerkschaft als autonom agierende Tarifvertragspartei weitgehend handlungsunfähig und büßt erheblich an Attraktivität für ihre aktuellen und potentiellen Mitglieder ein.

Im Rahmen der Koalitionsfreiheit ist auch die autonome Ausgestaltung der Tarif- und Organisationszuständigkeit der Koalitionen in ihrer Satzung verfassungsrechtlich verbürgt (Satzungsautonomie). Sie setzt dem Gesetzgeber für eine gesetzliche Reglementierung der Ausgestaltung des Organisationsmodells, der Zuständigkeit und der Betätigung der Koalitionen (»Gewerkschaftsgesetz«) enge Grenzen. Die Koalitionsfreiheit umfasst z.B. das Recht, die Zuständigkeit einer Gewerkschaft kumulativ oder alternativ auf bestimmte Branchen, Wirtschaftszweige, Unternehmen oder Berufsgruppen zu erstrecken und auch die ursprüngliche Zuständigkeit durch Satzungsänderung mit Außenwirkung gegenüber der Arbeitgeberseite einzuschränken oder zu erweitern.

Beschränkt eine Gewerkschaft ihre Zuständigkeit in rechtlich zulässiger Weise auf eine Berufsgruppe, die in der Regel im Betrieb zahlenmäßig die Minderheit der Beschäftigten darstellt, entzieht das Mehrheitsprinzip als Vor­aussetzung der Anwendbarkeit eines Tarifvertrages einer derartigen Gewerkschaft zumindest indirekt die Möglichkeit, sich als Tarifvertragspartei zu betätigen.

Das historisch bewährte und rechtspolitisch erwünschte – aber nicht (verfassungs-)rechtlich zwingend vorgegebene – Organisationsmodell der an Wirtschaftszweigen orientierten Branchengewerkschaft in Kombination mit dem Organisationsprinzip »ein Betrieb – eine Gewerkschaft« und einer einheitlichen tarifpolitischen Interessenvertretung aller Beschäftigten eines Betriebes (Tarifeinheit) kann erfolgreich nur autonom von den Gewerkschaften selbst und im Zusammenwirken mit den Tarifvertragsparteien auf Arbeitgeberseite verwirklicht werden. Das gilt auch für die zu recht erwünschte Kooperation ansonsten konkurrierender Gewerkschaften im Rahmen von Tarifgemeinschaften oder durch selbstverpflichtend vereinbarte Zuständigkeitsabgrenzungen bzw. verbindlich geregelte Verfahren der Beilegung von Zuständigkeitsstreitigkeiten.

Einschränkung des Streikrechts

Auch wenn der Ansatz des aus dem Jahr 2010 stammenden BDA/DGB-Modells einer gesetzlichen Regelung der Tarifeinheit, die Verdrängung des Minderheitstarifvertrages mit einer Erstreckung der Friedenspflicht aus dem Mehrheitstarifvertrag auf die Minderheitsgewerkschaft zu kombinieren, nicht in den Gesetzentwurf übernommen und vermieden wurde, in den Gesetzestext selbst Aussagen zu den arbeitskampfrechtlichen Konsequenzen der Nichtanwendbarkeit des Minderheitstarifvertrages aufzunehmen, kann kein ernst zu nehmender Zweifel daran bestehen, dass die beabsichtigte gesetzliche Neuregelung zu einer (indirekten) Einschränkung des Streikrechts führt. Der Streik für einen Tarifvertrag, der aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift nicht zur Anwendung kommen kann, ist unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Dies wird regelmäßig zumindest im Fall des Streiks einer Berufsgruppengewerkschaft gelten, deren Zuständigkeit sich satzungsrechtlich nur auf eine Minderheit der Beschäftigten in einem Betrieb erstreckt und die auch bei einem hohen Organisationsgrad die Anzahl der Mitglieder der mit ihr konkurrierenden Branchengewerkschaft nicht übertreffen kann (und die somit objektiv nicht die Chance hat, im Rahmen einer Tarifauseinandersetzung in einem solchen Betrieb zur Mehrheitsgewerkschaft zu werden).

Auch in den Fällen, in denen eine Berufsgruppengewerkschaft aufgrund des sehr geringen Organisationsgrads der mit ihr konkurrierenden Branchengewerkschaft oder eine Minderheitsgewerkschaft aufgrund ihrer sich satzungsrechtlich auf alle Beschäftigten eines Betriebes erstreckenden Zuständigkeit objektiv die Chance hat, während einer Tarifauseinandersetzung zur Mehrheitsgewerkschaft zu werden, wird sie bei der effektiven Wahrnehmung ihres Streikrechts beeinträchtigt.

Die Werbung zusätzlicher Mitglieder und die Förderung der Streikbereitschaft der Mitglieder wird dadurch erheblich erschwert, dass erst nach der Durchsetzung eines Tarifvertrages – und in strittigen Fällen erst nach rechtskräftigem Abschluss des arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahrens zur Feststellung der Mehrheitsverhältnisse – feststeht, ob der Status der Mehrheitsgewerkschaft zwischenzeitlich erlangt werden konnte und der Tarifvertrag deshalb überhaupt zur Anwendung kommen kann.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Arbeitgeber gemäß § 4 a Abs. 2 Satz 4 TVG auch nach Abschluss des »kollidierenden« Tarifvertrages die Möglichkeit hat, durch eine Veränderung des Zuschnitts des Betriebs die für die Feststellung der Mehrheitsverhältnisse zum Zeitpunkt des Abschlusses des kollidierenden Tarifvertrages maßgeblichen Verhältnisse nachträglich zu ändern. Wenn vor und während einer Tarifauseinandersetzung nicht feststeht, ob ein – ggf. nur durch Streik – durchzusetzender Tarifvertrag überhaupt zur Anwendung kommt, stellt dies die aktive Unterstützung der Gewerkschaft durch ihre Mitglieder und deren Streikbereitschaft praktisch in Frage.

Nicht zuletzt werden die Minderheitsgewerkschaft und ihre Mitglieder in allen in der Praxis relevanten Konstellationen mit den organisationspolitischen, mentalen, organisatorischen und finanziellen Erschwernissen und Risiken belastet, die sich aus der Gefahr der Durchführung eines rechtswidrigen Streiks ergeben (insbesondere auch unter Berücksichtigung des relativ beliebig interpretierbaren Prüfungsmaßstabs der Verhältnismäßigkeit für die Zulässigkeit eines Streiks).

Die wegen der fraglichen Verhältnismäßigkeit des Streiks einer Minderheitsgewerkschaft für einen nicht anwendbaren Tarifvertrag mit der Regelung des § 4a Abs. 2 TVG zwangsläufig verbundene erhebliche Einschränkung bzw. Beeinträchtigung des Streikrechts der Minderheitsgewerkschaft wird im Übrigen in der Gesetzesbegründung ausdrücklich thematisiert:

»Der Arbeitskampf dient nicht der Sicherung der Tarifautonomie, soweit dem Tarifvertrag, der mit ihm erwirkt werden soll, eine ordnende Funktion offensichtlich nicht mehr zukommen würde, weil die abschließende Gewerkschaft keine Mehrheit der organisierten Arbeitnehmer im Betrieb haben würde.«

Befeuerung gewerkschaftlicher Konkurrenz

Auch von Bundesministerin Nahles wurde die sich aus der Regelung des § 4a Abs. 2 TVG ergebende Unverhältnismäßigkeit von Streiks zur Durchsetzung eines nicht anwendbaren Tarifvertrages und Verminderung der Streikanfälligkeit von Unternehmen, die mit konkurrierenden Gewerkschaften konfrontiert sind, in zahlreichen Statements gegenüber der Presse hervorgehoben.

Von diesen grundsätzlichen Einwänden gegen das geplante Tarifeinheitsgesetz abgesehen ist bei seiner Bewertung schließlich zu berücksichtigen, dass es mit der Anknüpfung am Betriebsbegriff den Arbeitgebern die Möglichkeit gibt, durch die Umstrukturierung der Betriebe die ihnen genehmen Mehrheitsverhältnisse zu schaffen. Die betroffenen Gewerkschaften werden darüber hinaus gezwungen, in Tarifauseinandersetzungen die Anzahl ihrer Mitglieder im Betrieb auch dem Arbeitgeber gegenüber zu offenbaren. Nicht zuletzt ist zu befürchten, dass ein derartiges Tarifeinheitsgesetz nicht die Kooperation konkurrierenden Gewerkschaften fördert, sondern, ganz im Gegenteil, den Wettbewerb um die Mehrheit im Betrieb befeuert und die zwischen einigen konkurrierenden Gewerkschaften bestehenden Konflikte stärker in die Betriebe verlagert.

Nimmt man den Beschluss des DGB-Bundeskongresses vom Mai diesen Jahres (Antrag A 001 »Für eine neue Ordnung der Arbeit«) ernst, nach dem der DGB und seine Gewerkschaften jegliche Eingriffe ablehnen, »die das Streikrecht oder die verfassungsrechtlich geschützte Tarifautonomie beeinträchtigen«, müssten sich der DGB und die DGB-Gewerkschaften geschlossen gegen das geplante Tarifeinheitsgesetz aussprechen und alles unternehmen, um seine Verabschiedung zu verhindern.

Literatur
Peter Berg/Eva Kocher/Helmut Platow/Christian Schoof/Dirk Schumann: Tarifvertragsgesetz und Arbeitskampfrecht. Kompaktkommentar, 4. Auflage, Frankfurt a.M. 2013.
Peter Berg: Gesetzlich verordnete Tarifeinheit reloaded - das Streikrecht in Gefahr.
In: Kritische Justiz 47 (2014), 1, S. 72 – 80. Auch im Internet verfügbar: dx.doi.org/10.5771/0023-4834-2014-1-72
Detlef Hensche: Schwarz-rotes Streikverbot, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, H. 1-2014, S. 34-38.
Detlef Hensche: Koalitionsfreiheit unter Beschuss, in: junge welt vom 13.11.2014, S. 12-13.
Hermann Unterhinninghofen: Angriff auf Koalitions- und Streikrecht. Die Tarifeinheitsraute aus CDU/CSU, BDA und DGB, Sozialismus 5/2014, S. 57-61.

Peter Berg ist Rechtsanwalt und Justiziar des ver.di Landesbezirks NRW.