4. Juli 2011 Joachim Bischoff / Norbert Weber

Schuldenbremse: Zerstörung des sozial regulierten Kapitalismus

Seit Anfang dieses Jahres gilt in der Bundesrepublik Deutschland – auf Bundes- wie auf Länderebene – die »Schuldenbremse«. Mit den verfassungsrechtlich verankerten Regelungen für die Nettokreditaufnahme sollen der Bund und die Länder wieder ausgeglichene Haushalte erhalten und damit eine Sanierung der öffentlichen Finanzen erzwungen werden.

Der Bund hat sich als Ziel das Jahr 2016 gesetzt, die Länder sollen bis zum Jahre 2020 auf weitere Nettoneukredite verzichten – es sei denn in einer konjunkturellen oder sonstigen Notlage, was aber jeweils einen strikten Tilgungsplan unterstellt.

Die Regelungen der »Schuldenbremse« geben vor, dass die strukturelle, also nicht konjunkturbedingte Nettokreditaufnahme des Bundes maximal 0,35% des BIP (Bruttoinlandproduktes) betragen darf. Bei Naturkatastrophen oder schweren Rezessionen sind Ausnahmeregelungen erlaubt. Für die Länder ist die strukturelle Komponente nicht vorgesehen.

Diese Neuregelung ist im Grundgesetz verankert worden. Eine Übergangsregelung in Artikel 143d, Abs. 1 Grundgesetz sieht die erstmalige Anwendung dieser Schuldenbremse in Artikel 109 und Artikel 115 GG für das Haushaltsjahr 2011 vor.

»Schuldenbremse«: Was bedeutet das grundsätzlich?

Die Schuldenbremse ist eine Begrenzung der Neuverschuldung eines öffentlichen Haushaltes. Dieses Instrument wirkt ausschließlich auf die Ausgabenseite. Weitestgehend ohne Rücksicht auf die ökonomisch-sozialen Auswirkungen wird mindestens solange auf die Reduzierung von öffentlichen Ausgaben eingewirkt, bis ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis erreicht ist. Eine große Gefahr besteht bei dieser Konstruktion darin, dass eine »Bremse« immer auch Verzögerung bedeutet, was nahezu zwangsläufig zu »Stillstand« führt.

Die Haushalte der Bundesländer sollen bis zum Jahre 2020 ausgeglichene Ergebnisse vorweisen. Die Anpassungsphase beginnt jedoch bereits in diesem Jahr. Somit werden die Auswirkungen aus den umzusetzenden Maßnahmen sofort auf die Bundesländer durchschlagen.

Zur Überwachung der Haushaltsführung des Bundes und der Länder ist zum 1. Januar 2010 ein neues Gremium eingerichtet worden: der Stabilitätsrat. Rechtsgrundlage ist das so genannte Stabilitätsratsgesetz (StabRatG) von 2009, das als Art. 1 des Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform verkündet und von Bundestag und Bundesrat verabschiedet wurde. Nach dem Stabilitätsratsgesetz wird jährlich die Finanzlage von Bund und Ländern geprüft und gemeinsame Regeln festgelegt. Im Falle von drohenden Haushaltsnotlagen soll der Stabilitätsrat Sanierungsprogramme auf den Weg bringen. Die Beschlüsse des Stabilitätsrates werden veröffentlicht.

Im Oktober 2010 hatte der Stabilitätsrat festgestellt, dass in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein eine Haushaltsnotlage droht, zu weiteren Prüfungen wurde ein Evaluationsausschuss eingesetzt. Am 23.5.2011 schließlich wurden diese fünf Länder unter Aufsicht gestellt.

Als Konsolidierungshilfe erhalten diese fünf Länder von 2011 bis einschließlich 2019 eine jährliche Unterstützung von 800 Mio. Euro, insgesamt also 7,2 Mrd. Euro. Zur Finanzierung dieser Hilfen tragen Bund und Länder je hälftig bei. Voraussetzung ist die Einhaltung eines Konsolidierungspfades, der die Länder in die Lage versetzen soll, ihre Haushalte  auszugleichen, um die neuen Schuldenregelungen einhalten zu können. Die Ausgabenstrukturen der Bundesländer werden durch Verwaltungsvereinbarungen mit dem Bund festgelegt, ansonsten gibt es keine zusätzlichen Finanzhilfen.

…und die BürgerInnen?

Deckelung der Ausgaben eines Staates heißt faktisch Sparen und Einschränkung sozialer Leistungen. Was sich auf den ersten Blick durchaus vernünftig anhört, hat für die Aufgaben und Verantwortung eines Staates fatale Auswirkungen. Seriöse Wirtschaftswissenschaftler kritisieren die ausschließliche Fokussierung auf die Ausgabenseite als »Wahnsinn«. Die »Schuldenbremse« gefährde die »gesamtwirtschaftliche Stabilität« und »die Zukunft kommender Generationen«. Die Ziele einer Volkswirtschaft würden auf die Stabilisierung des Schuldenstandes der öffentlichen Hand verkürzt und die Handlungsspielräume für eine antizyklische Politik erheblich eingeschränkt: die Schuldenbremse wird prozyklisch wirken. Eine wichtige Rolle bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben spielt die Finanzpolitik. In der Übergangsphase 2011 bis 2020 wird diese extrem restriktiv ausgestaltet sein müssen, um das angestrebte Ziel eines ausgeglichenen Haushaltes erreichen zu können. Dies kann die wirtschaftliche Entwicklung schwer beeinträchtigen.

Zentrale Frage hierbei ist, in welchen Situationen ein Staat neue Schulden als sinnvoll ansehen muss und in welchen Situationen Schuldentilgung sinnvoll ist. Neue Schulden sind für einen Staatshaushalt immer dann sinnvoll, wenn der Ertrag die einzusetzenden Kosten übersteigt. Für einen Staat ist »Ertrag« beispielsweise

• geringere Arbeitslosigkeit
• Wirtschaftswachstum
• Infrastrukturbereitstellung
• Nachhaltigkeitsgesichtspunkte, z.B. Umwelt.

Schuldentilgung ist nur dann sinnvoll, wenn die durch die Tilgung vermiedenen Kosten höher zu bewerten sind als der soziale Ertrag. Der Staat muss also »Investitionsentscheidungen« treffen können und sich nicht unnötig an die kurze Kette einer »Schuldenbremse« legen lassen. Der Staat hat im Interesse eines funktionierenden, bürger- und zukunftsorientierten sowie gerechten Gemeinwesens hoheitliche Aufgaben zu erfüllen. Zur Erfüllung dieser Aufgaben müssen zwangsläufig Ausgaben getätigt werden, zum Beispiel für

• Investitionen in Infrastruktur wie Straßen, Schienen, Leitungsnetze (sollen Unternehmen funktionieren, Geld verdienen, Steuern zahlen, Arbeitsplätze schaffen, sind sie auf eine gute Infrastruktur angewiesen)
• Investitionen in Bildung, Gesundheit, innere Sicherheit (Ausgaben in diesen Bereichen lassen sich nicht an kurzfristigem betriebswirtschaftlichen Erfolg messen)
• Leistungen von Privaten (kürzt der Staat seine Ausgaben, bricht diese Nachfrage weg, was wachstumshemmend wirkt)
• die Umverteilung von wohlhabenden zu ärmeren Bevölkerungsgruppen über ein gerechtes Steuersystem (fällt diese Umverteilung weg, wirkt dies zusätzlich wachstumshemmend, denn Wohlhabende sind volkswirtschaftlich geringere Nachfrager als ärmere Bevölkerungsgruppen).

Der öffentliche Sektor muss also über hinreichende Einnahmen verfügen. Dass sie nicht in genügendem Ausaß generiert wurden ist eines der Gründe für die strukturelle Überschuldung. Maßgeblich verantwortlich war die Steuersenkungspolitik der letzten Jahrzehnte. Steuer»reform«bedingte Ausfälle sind seit 1998 zu verzeichnen. Insgesamt sind in den Jahren 2000 bis 2010 durch alle Steuersenkungsmaßnahmen dem Bundeshaushalt etwa 136 Mrd. Euro und den Länderhaushalten etwa 160 Mrd. Euro entgangen. Hinzu kommt, dass – wenn es denn antizyklische Wirtschaftspolitik gab – die Nettokreditaufnahmen nicht zurückgeführt wurden und Krisenbekämpfungsmaßnahmen wie die im Jahr 2009 nichts wirklich an den Strukturen etwas veränderte. Seit Ende der 1990er Jahre wurden beim Patienten »Haushalt« immer nur die Symptome behandelt, nie die Ursachen wirkungsvoll und kompetent bekämpft.

 

Die Gründe für den Anstieg der öffentlichen Schulden

Als Grund für die Einführung einer »Schuldenbremse« wird angeführt, man müsse »der Explosion der Staatsausgaben« entgegenwirken. Der starke Anstieg der Ausgaben sei die hauptsächliche Ursache für die hohe Staatsverschuldung. Dieses Argument entbehrt jeglicher Grundlage, faktisch ist das Gegenteil der Fall: In Deutschland findet seit Jahren eine zurückhaltende Ausgabenpolitik statt. Nominal stiegen die Staatsausgaben pro Jahr um lediglich 1,4%, real hatten wir sogar einen Rückgang um 0,2% pro Jahr. Die EU insgesamt hatte im Vergleichszeitraum einen Anstieg von nominal 4,3%, real von 1,5% zu verzeichnen. Was sind die spezifischen Gründe für die Expansion der öffentlichen Verschuldung in Deutschland?

Es gibt drei Hauptursachen für den derzeit unbestritten hohen Schuldenstand:

• Aufbau Ost nach der Wiedervereinigung (1991 bis 1997)
• Stützungsmaßnahmen für Banken und entsprechende Wirtschaftsförderprogramme (seit 2009); etliche deutsche Kreditinstitute waren in den Strudel der weltweiten Finanzkrise hineingeraten, insbesondere deutsche Landesbanken waren aufgrund falscher Geschäftspolitik betroffen. Mit Milliardenbeträgen aus öffentlichen Mitteln mussten die Banken gestützt und gerettet werden
• die falsche Politik massiver Steuersenkungen (verschärft seit 2000).

Alternativen zur »Schuldenbremse«

Gegen die isolierte Einführung des Instrumentes »Schuldenbremse« zu sein, bedeutet keineswegs dem weitere Anstieg der Verschuldung das Wort zu reden. Das Gegenteil ist der Fall. Wird eine vernünftige Ausgabenpolitik mit einer Verbesserung der Einnahmen kombiniert, die vor allem Unternehmen und Besserverdienende über die Wiedereinführung der Vermögenssteuer, höhere Einkommensteuersätze etc. wieder stärker an der Finanzierung des unverzichtbaren öffentlichen Aufgaben beteiligt, ist eine zukunftsorientierte Finanz- und Wirtschaftspolitik bremsende »Schuldenbremse« möglich.

Bund, Länder und Kommunen sind angesichts der labilen gesamtwirtschaftlichen Lage ausdrücklich aufgefordert, eine antizyklische Wirtschaftspolitik zu verfolgen, um das Wirtschaftswachstum zu verstetigen. Wenn über fast ein Jahrzehnt Abstriche bei Investitionen zum Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und beim Personal eingeplant werden, wird dies in der Konsequenz zu einer Gefährdung der konjunkturellen Entwicklung führen.

Neben einer Ausgabenpolitik, die sich in eine antizyklische Wirtschafts- und Konjunkturpolitik einbauen muss, kann die Sanierung der öffentlichen Finanzen nur dann erfolgreich sein, wenn die Einnahmeseite deutlich verbessert wird.

Das Beispiel Hamburg

In Hamburg ist das Kreditaufnahmeverbot zum Ausgleich eines defizitären Haushaltes bereits in § 18 der Landeshaushaltsordnung festgeschrieben. Hamburg ist das Land mit der höchsten Steuerkraft. Der Stadtstaat hat wie alle Kommunen und Stadtstaaten ein massives Einnahmeproblem und gleicht dieses seit Jahren durch die strukturelle Unterfinanzierung bei Infrastruktur, Wissenschaft und Bildung sowie dem Personal aus.

Auch Hamburg hat eine schwere wirtschaftlich- finanzielle Notlage durchlaufen. Die wirtschaftlich sinnvolle Nettokreditaufnahme hat über ein Sondervermögen stattgefunden, was auch den Sinn hatte, die regelhafte Kredittilgung volkswirtschaftlich sinnvoll gestalten zu können. Der krisenbedingte Einbruch der Einnahmen konnte zu einem erheblichen Teil durch den Rückgriff auf Rücklagen und neue Krediten aufgefangen werden. Zudem könnten tendenziell laufende Einnahmen aus öffentlichen Unternehmen den Landesetat stabilisieren helfen.

Die Entscheidung des früheren CDU-Senats, mit der Einführung der so genannten Hamburger Schuldenbremse bereits ab 2013 die strukturelle Neuverschuldung zu beenden und ab 2015 zur Tilgung von Altschulden überzugehen, will die neue SPD-Alleinregierung nun revidieren. Angesichts des strukturellen Defizits von ca. 500 Mio. Euro im Landesetat und einer mittelfristigen Finanzplanung, in der zwar zahlreiche Konsolidierungsmaßnahmen angekündigt waren, aber nicht umgesetzt worden sind, ist das eine Abkehr von einer ideologisierten Symbolpolitik, die CDU und GAL beim Thema Staatsverschuldung betrieben haben.

Der neue SPD-Senat will deshalb jetzt die »Schuldenbremse« des Bundes einführen, weil er die dort gegebenen Übergangsregelungen für die Länder als günstiger einschätzt als die bestehenden landesrechtlichen Regelungen. Dagegen will die CDU nun genau diese Übergangsregelung für Hamburg per Verfassungsregelung ausschließen. Auch die Grünen neigen zum Festhalten an der »Hamburger Schuldenbremse«, die zwar unpraktikabel, aber nicht mehr ihr Problem, sondern das des neuen SPD-Senates ist.

Seit dem Haushaltsjahr 2009 findet keine direkte Neuverschuldung über den Kernhaushalt mehr statt. Die Nettokreditaufnahme läuft über das Sondervermögen»Konjunkturstabilisierungsfonds Hamburg«. Gemäß § 6 des Gesetztes über das »Sondervermögen Konjunkturstabilisierungs-Fonds Hamburg« (SKFH) geht die Hansestadt folgende Verpflichtungen ein:

• Zuführungen in Höhe der Zinsen für die Kredite des Sondervermögens
• Zuführungen in Höhe der im Wirtschaftsplan des Sondervermögens ausgewiesenen Tilgungsbeträge
• ab 2015 regelhafte Kredittilgungen in Höhe von mindestens 100 Mio. Euro pro Jahr
• Beginn der Verminderung der Kreditaufnahme oder einer regelhaften Kredittilgung, sobald es einen Steuerzuwachs von mehr als 5 % gibt
• vollständige oder teilweise Zuführung von Haushaltsüberschüsse an den SKFG zur Tilgung.

Nach dem Regierungswechsel im Frühjahr 2011 hat die neue SPD-Alleinregierung in ihrem Arbeitsprogramm angekündigt, die »grundgesetzliche Schuldenbremse im Hamburgischen Landesrecht verankern und konkretisieren« zu wollen. Die abweichenden Regelungen des § 18 Landeshausordnung (LHO) neuer Fassung (keine Neuverschuldung ab Haushalt 2013) und die Tilgungsverpflichtung des Sondervermögensgesetzes (Tilgung ab 2015 in Höhe von mindestens 100 Mio. Euro jährlich) sollen dadurch ersetzt werden. Der Kreditbestand des SKFG soll in den Haushalt »zurücküberführt« werden. Das Finanzierungsdefizit des Haushalts soll im Planungszeitraum bis 2014 von 2,2 Mrd. Euro um 1,4 Mrd. Euro auf 742,5 Mio. Euro sinken. Die entsprechend des SFKG aufgenommene Neuverschuldung soll von 2,1 Mrd. Euro auf 686 Mio. Euro zurückgeführt werden.

Hamburg greift zur Haushaltskonsolidierung weiterhin auf Entnahmen aus Rücklagen und Stöcken im Gesamtumfang von 2,053 Mrd. Euro zurück. Einnahmeseitig sind im Vorgriff auf die konjunkturelle Erholung ab 2011 ca. 100 Mio. Euro sowie kleinere sonstige Verbesserungen veranschlagt worden.

Der verbleibende Handlungsbedarf ist durch den früheren Senat auf mehr als 2,2 Mrd. Euro bzw. auf 180 Mio. Euro im Jahre 2010 und ab 2011 auf 510 Mio. Euro pro Jahr veranschlagt worden. Somit ergibt sich ein einnahmen- und ausgabenseitiges Gesamtvolumen der Haushaltskonsolidierung 2010-2014 von mehr als 4,2 Mrd. Euro.

Zur »Schuldenbremse« gibt es durchaus eine Alternative, wenn endlich auch die Einnahmen mit in den Blick genommen werden. Die durch die »Schuldenbremse« bewirkte Fixierung auf Ausgabenkürzungen führt zu einer Vernachlässigung des Sozialstaatprinzips (Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz) und den damit verbunden Pflichten. Ein gerechteres Steuersystem würde hier Abhilfe schaffen, höhere Einnahmen garantieren und eine »Schuldenbremse« überflüssig machen. DIE LINKE vertritt die Auffassung, dass eine Gesetzesänderung der Landesverfassung nichts bringt und nicht nur überflüssig ist, sondern darüber hinaus die Gestaltungsmöglichkeiten hin zu einem ausgeglichenen, die Lasten gerecht verteilenden Haushalt stark einschränkt.

Zum Weiterlesen

Achim Truger/Henner Will/Jens Köhrsen: Die Schuldenbremse: Eine schwere Bürde für die Finanzpolitik, IMK Hans-Böckler-Stiftung
Geschäftsordnung des Stabilitätsrates (www.bundesfinanzministerium.de)
homepage (www.stabilitätsrat.de)
DIE LINKE – Axel Troost/Wolfgang Neskovic: Schuldenbremse nicht zur Zukunftsbremse werden lassen
Kai-Eicker Wolf/Klemens Himpele: Die Schuldenbremse als politisches Projekt
H. Richter /M. Krüger: Umsetzung der Schuldenbremse in den Ländern/Trends auf Grundlage der mittelfristigen Finanzplanungen der Länder 2010 / 2014