9. März 2011 Martin Nees: Ursachen der maroden Kommunalfinanzen in NRW

Kommunen geben nicht zu viel für Soziales aus

Die Kommunen haben das Haushaltsjahr 2010 mit einem Finanzierungsdefizit von 9,8 Mrd. Euro abgeschlossen. Für das Jahr 2011 wird ein Defizit von 9,6 Mrd. Euro erwartet, so eine Prognose der kommunalen Spitzenverbände.[1] »Viele Kommunen liegen auf der Intensivstation«,[2] stellt die Präsidentin des Städtetages und Frankfurter Oberbürgermeisterin Petra Roth fest.

Die Gewerkschaft ver.di hat jüngst die Ursachen der Finanznot der Gebietskörperschaften durch eine Studie »Entwicklung und Perspektiven der Kommunalfinanzen in Nordrhein-Westfalen«[3] untersuchen lassen. Eine ähnlich aufgebaute Studie liegt für Hessen vor.

Die Einnahmen und die Ausgaben der Kommunen in NRW klaffen danach deutlich auseinander. Im Vergleich zum gesamtdeutschen Trend fällt auf, dass die Gebietskörperschaften in NRW nur in den Jahren 1998 und 2008 einen positiven, aber relativ kleinen Finanzsaldo aufweisen. Die Schwankungen bei den Steuereinnahmen sind in NRW etwas ausgeprägter als im restlichen Deutschland.

Sowohl die Ein- als auch die Ausgabequote – das Verhältnis der Kommunaleinnahmen und -ausgaben zum gesamtwirtschaftlichen Produktionsvolumen (BIP) – sind seit Mitte der 1990er Jahre zurückgegangen. Bei der kommunalen nordrhein-westfälischen Ausgabenquote ist zwischen 1993 und 2004 ein Rückgang um immerhin 1% zu verzeichnen.

Ein Indiz für die schwierige kommunale Finanzsituation ist der drastische Anstieg der so genannten Kassenkredite. Ursprünglich dienten sie zur Überbrückung kurzfristiger finanzieller Engpässe. Inzwischen haben sie sich zu einem umfangreichen Finanzierungsinstrument entwickelt. Sie stiegen in NRW von zwei Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 18 Mrd. Euro im Jahr 2009 an.

Noch deutlicher wird die finanzielle Notlage der nordrhein-westfälischen Kommunen bei der Entwicklung der Sachinvestitionen, zwischen 1992 und 2008 wurden sie auf drei Mrd. Euro halbiert. Die kommunale Investitionsquote ist 2008 auf ein Drittel des Wertes von 1992 gesunken.

Als Hauptgrund für die kommunale Finanzmisere wird immer wieder die Explosion der Sozialausgaben genannt. Dieser Trend lässt sich – zumindest für NRW – für den Untersuchungszeitraum nicht belegen. Die Sozialausgaben lagen im Jahr 2008 nominal noch unterhalb des Niveaus von 1995. Bezogen auf das nordrhein-westfälische BIP ist ein Rückgang der Ausgaben für Soziales von über 2,2% (1995) auf 1,7% (2008) feststellbar.

Trotzdem muss festgehalten werden, dass durch bundes- oder landesrechtliche Vorschriften Mehrausgaben bei den Kommunen verursacht werden, die nicht durch Mehreinnahmen ausgeglichen werden können. Vor allem die durch die Kosten der Unterkunft (SGB II) verursachten Ausgaben machen sich hier bemerkbar. Laut vorliegender Prognosen werden die Sozialausgaben bei unzureichender Finanzierung durch den Bund weiter ansteigen.[4]

Die Personalausgaben liegen in den Kommunen Nordrhein-Westfalens seit 1992 bei ca. 10 Mrd. Euro. Die Personalausgabenquote ist, in Prozent des nordrhein-westfälischen BIP gemessen, sogar gefallen. Die Zahl der Beschäftigten im unmittelbaren öffentlichen Dienst hat ebenfalls deutlich abgenommen, wobei der Rückgang bei den Vollzeitäquivalenten höher ausfällt als bei der Anzahl der Beschäftigten. Inwieweit die Auslagerung von Aufgaben den Rückgang der Beschäftigungsentwicklung beeinflusst, kann laut der Studie nicht festgestellt werden.

Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise verursachte 2008 einen konjunkturellen Einbruch. Die Bundesregierung reagierte darauf mit den Konjunkturpaketen I und II und dem so genannten Wachstumsbeschleunigungsgesetz. Auf NRW entfallen aus dem Konjunkturpaket II 2,1 Mrd. Euro für öffentliche Investitionen. Dennoch ist für das Jahr 2010 kein Anstieg der kommunalen Investitionen feststellbar.

Auf der einen Seite erhalten die Kommunen Mittel für Investitionen, auf der anderen Seite wird durch erneute erhebliche Steuersenkungen die kommunale Einkommensbasis auf Dauer geschwächt. Durch die diversen Steuerreformen seit 1998 haben auch die Kommunen in NRW erhebliche Einnahmeausfälle zu verzeichnen, im Jahr 2010 fast 3 Mrd. Euro.

Als Bilanz der Anti-Krisenpolitik ist festzustellen, dass zeitlich begrenzten Mitteln für Investitionen erhebliche dauerhafte Steuermindereinnahmen gegenüber stehen. Die rot-grüne Landesregierung hat erste Schritte unternommen, um die finanzielle Lage der Kommunen zu verbessern; sie will außerdem über den Bundesrat Maßnahmen initiieren, die die finanzielle Situation der Gemeinden verbessern sollen.

Gleichzeitig schlägt die Gemeindefinanzierungskommission die Abschaffung der Gewerbesteuer sowie die Einführung eines kommunalen Zuschlagsrechts zum bisherigen Anteil an der Einkommenssteuer vor. Eine lediglich aufkommensneutrale Reform löst das Problem der Unterfinanzierung der Gebietskörperschaften allerdings nicht. Außerdem würde die Einführung einer flexiblen Einkommenssteuer das bereits existierende Sozialgefälle zwischen armen und reichen Kommunen noch weiter erhöhen.

Als Fazit der Studie muss man feststellen, dass die Kommunen nicht zu viel Geld ausgeben, sprich über ihre Verhältnisse leben. Sie leiden an einer chronischen Unterfinanzierung, die durch die verschiedenen Steuerreformen seit 1998 verursacht wurde. Die Kommunen können erst dann wirtschaftlich gesunden und ihren Aufgaben für die Bürgerinnen und Bürger wieder umfänglich nachkommen, wenn sich ihre Einnahmesituation verbessert. Die Gewerkschaft ver.di hat dazu schon 2008 ein Konzept zur Steuergerechtigkeit[5] vorgestellt.

Gerade auch Kommunalpolitiker können dazu beitragen, Druck auf die Landesregierungen und Bundesregierung aufzubauen, damit sie den Raubbau an den Kommunen beenden. Dazu sind Resolutionen von Räten und Kreistagen – die eine ausreichende Finanzierung der Gebietskörperschaften zum Inhalt haben – an die jeweilige Landesregierung und die Bundesregierung hilfreich. Ein massenhafter Hilfeschrei aus den Kommunen kann dazu beitragen, dieses Thema in den Fokus der Öffentlichkeit zu stellen und Druck insbesondere auf die Bundesregierung ausüben, den Missstand der Unterfinanzierung der Kommunen zu beenden.

[1] Pressemitteilung der kommunalen Spitzenverbände, Berlin, 14.02.2011
[2] Express, 15.02.2010
[3] Kai Eicker-Wolf/Achim Truger: Entwicklung und Perspektiven der Kommunalfianzen in Nordrhein-Westfalen, eine Studie im Auftrag von ver.di NRW, Landesfachbereich Gemeinden, Düsseldorf, Oktober 2010
[4] Pressemitteilung der kommunalen Spitzenverbände, Berlin, 14.2.2011
[5] Broschüre ver.di (Hrsg.): Konzept Steuergerechtigkeit - gerechte Steuern für mehr Zukunftsvorsorge, Berlin, Januar 2009

Martin Nees ist Gewerkschaftssekretär im ver.di Landesbezirk NRW, Fachbereich Gemeinden.