25. Oktober 2024 Rudolf Hickel: Fehlentwicklungen in der Mehrfachkrise und Korrekturbedarf
Das Elend der Schuldenbremse
Vorbereitet wurde die 2009 mit der erforderlichen 2/3-Mehrheit im Deutschen Bundestag beschlossene Schuldenbremse durch die »Föderalismuskommission II«. In Kraft trat sie ab dem Haushaltsjahr 2011 mit einer Übergangsregelung für den Bund bis 2016 und die Länder bis 2019.[1]
Die zuvor geltende Regel, nach der öffentliche Investitionen durch die Aufnahme von Krediten auf den Kapitalmärkten finanziert werden durften, ist abgeschafft worden. Aus der Regelung im zuvor geltenden Art. 115 Grundgesetz (GG) wurde lediglich im Kern die antizyklische Finanzpolitik, die im Falle eines konjunkturellen Rückgangs eine gegensteuernde Kreditaufnahme zulässt, übernommen. An die Stelle dieser »goldenen Regel« ist ein grundsätzliches Verbot der Fremdfinanzierung von Investitionen in den öffentlichen Kapitalstock mit Art. 109 und Art. 115 GG in die Verfassung eingeführt worden.
In der aktuellen Debatte wird heute immer wieder übersehen, dass das Grundgesetz bereits bei der vor 2009 geltenden Begrenzung der Staatskredite das Verbot enthielt, grundsätzlich öffentliche Konsumausgaben per Schulden zu finanzieren. Gelegentlich wird das Verbot der Schuldenfinanzierung von Konsumausgaben als »alte Schuldenbremse« bezeichnet.
Mit der Wende zur Schuldenbremse sind drei Abweichungen vom Verbot der Neuverschuldung festgeschrieben worden: Nur der Bund darf seine Ausgaben ohne Unterscheidung zwischen investiv und konsumtiv bis zu 0,35% des nominalen Bruttoinlandprodukts durch Kredite finanzieren (strukturelle Neuverschuldungskomponente). Im Falle eines konjunkturellen Abschwungs sollen die durch sinkende Steuereinnahmen und steigende Krisenausgaben erzeugten Defizite beim Bund sowie bei den Ländern weiterhin nicht abgebaut werden (antizyklische Komponente). Schließlich gelten derzeit zwei Ausnahmen von der kompletten Schuldenbremse: »Im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen«, ist es zulässig, die gegen die Folgen gerichteten staatlichen Programme über die Kreditmärkte zu finanzieren. Dazu gehört jedoch der haushaltspolitisch folgenreiche Zusatz: Das Grundgesetz schreibt für diese beiden Ausnahmen zur Kreditaufnahme eine Tilgung der Kredite in einem »angemessenen Zeitraum« vor. Die regulären Haushalte werden wegen dieser Refinanzierung allerdings erst in den nachfolgenden Jahren mit den Zinsen und der Tilgung belastet.
Schuldenbremse unter dem Druck der Mehrfachkrise
Das seit 2009 beschlossene Regelwerk Schuldenbremse im Grundgesetz hat die Länder und den Bund dazu gezwungen, die zuvor in den jeweiligen Haushaltsjahren geplante Neuverschuldung mit einer Übergangsfrist beim Bund bis 2016 auf 0,35% des Bruttoinlandsprodukts und bei den Ländern bis 2020 auf null abzubauen. Dadurch wurden bereits in dieser Anpassungsphase die durch die Schuldenbremse ausgelösten Finanzierungsengpässe spürbar. Da es politisch von Anfang an nicht möglich war, die Einnahmenausfälle durch das Kreditverbot mit angemessenen Steuererhöhungen und/oder Kürzungen von Ausgaben gegenzufinanzieren, sind seit dem Start der Schuldenbremse dringliche öffentliche Investitionen zurückgedrängt worden.[2] Wie die vielen Beispiele heute nicht mehr funktionstüchtiger Brücken und Straßen belegen, sind selbst Investitionen in die Reparatur unterlassen worden. Insgesamt ist unter dem Regime der Schuldenbremse der öffentliche Kapitalstock geschrumpft. Darüber hinaus fielen die dringend erforderlichen Investitionen in die Modernisierung und vor allem in die ökologische Transformation viel zu gering aus. Deshalb wird zu Recht im politischen Streit die Schuldenbremse als Zukunfts- bzw. Nachhaltigkeitsbremse bezeichnet.
Bedrohlich viel Zeit ging auf dem Weg verloren, den neuen, jetzt ökologisch fundierten Wohlstand zu schaffen. Zusammen mit dem Verzicht auf Steuererhöhungen vor allem bei den Einkommensstarken und Vermögenden war es auch nicht möglich, durch Kürzungen bei den Ausgaben an anderer Stelle auf breiter Front finanziellen Spielraum für öffentliche Investitionen zu schaffen. Durch den fiskalischen Engpass hat der Druck zugenommen, Kürzungen auch im Sozialsystem durchzusetzen. Damit hat die Schuldenbremse auch die künftige Sicherung des sozialen Ausgleichs zur Bewältigung der vielfältigen Herausforderungen ausgebremst. Schließlich haben die Finanzierungsengpässe besonders bei den Ländern zur Reduktion der Finanzmittel für die Kommunen geführt. Deshalb hat sich auch dort ein Investitionsstau aufgebaut.
Während die streng interpretierte Schuldenbremse den Handlungsspielraum öffentlicher Haushalte für die klassischen Staatsaufgaben geschmälert hat, wurde der Staat in den letzten Jahren mit zwei Arten von Belastungen konfrontiert.
Rudolf Hickel ist Professor im Ruhestand für Finanzwissenschaft an der Universität Bremen und einer der Mitbegründer der »Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik« (Memorandum-Gruppe). Bei diesem Text handelt es sich um den Vorabdruck von Teilen aus dem ersten und sechsten Kapitel seiner Flugschrift »Schuldenbremse oder ›goldene Regel‹? Verantwortungsvolle Finanzpolitik für die sozial-ökologische Zeitenwende«, die Ende November im VSA: Verlag erscheinen wird.
[1] Die »gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen«, die sog. Föderalismuskommission II (2007–2009), hat am 5. März 2009 ihre Reformarbeit abgeschlossen. Mit einer ZweidrittelMehrheit hat der Deutsche Bundestag im Mai 2009 (Bundesrat im Juni 2009) das entsprechende »Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes« beschlossen. Seit dem Haushaltsjahr 2011 traten mit einer Übergangsphase die Regeln zur Reduzierung der Neuverschuldung ein. Erstmals ab 2016 durfte der Bund die 0,35-Prozent-Grenze bei der Nettokreditaufnahme nicht überschreiten. Das dagegen uneingeschränkte Verbot der Nettokreditaufnahme der Länder startete erst ab dem Jahr 2020.
[2] Grundlegende Argumente und Fakten zur Schuldenbremse: Rudolf Hickel, Schuldenbremse oder »goldene Regel«? Finanzpolitik für die sozial-ökologische Zeitenwende; in: www.iaw.uni-bremen.de/f/3149ca02ba.pdf. Rudolf Hickel, Das Elend der Schuldenbremse; in: Frankfurter Rundschau vom 20.12. 2023.