3. November 2026 Andreas Fisahn: Dobrindts und Söders Pläne gegen Vergesellschaftung

Art. 15 GG Sperrgesetz – warum es verfassungswidrig ist

In Berlin hat sich Rot-Rot-Grün in den Sondierungsgesprächen auf die Umsetzung des Volksentscheids »Deutsche Wohnen & Co. enteignen« aus dem Jahre 2021 geeinigt, bei dem 59% für eine Vergesellschaftung stimmten. Das löste bei den Konservativen einen Sturm der Entrüstung aus, gegen den die Wahl eines AfD-Parlamentspräsidenten in Sachsen-Anhalt mit Stimmen der CDU eher bescheiden ausfiel.

Der Hintergrund

Um von der eigenen Verbohrtheit und ideologischen Enge abzulenken, greifen Söder & Co in die antisozialistische Mottenkiste. Aber das Grundgesetz (GG) und insbesondere die Landesverfassungen sind eben nicht auf eine kapitalistische Marktwirtschaft festgelegt, sondern erlauben – so das BVerfG ausdrücklich – auch eine andere Wirtschaftsform. Die hessische Landesverfassung sieht sogar immer noch vor, dass bestimmte Industrien vergesellschaftet sind – also nicht werden sollen (Art. 41 I Nr. 1 LVerf Hess.). Und die bayerische Landesverfassung fordert: »Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen« (Art. 161 II LVerf Bay.).

Nach der Befreiung von der NS-Diktatur war es verbreitete Meinung, dass Großkapital und Monopole die Machtübernahme der Nazis befördert hatten. Das Grundgesetz enthält einen Kompromiss: Das Eigentum wird geschützt, als individuelles Privateigentum, soll aber gleichzeitig dem Wohle der Allgemeinheit dienen ─ das Eigentum unterliegt einer Sozialbindung. Eine Enteignung ist möglich und für Produktionsmittel und Grundbesitz schreibt Art. 15 GG die besondere Möglichkeit der Vergesellschaftung vor, die sich von der Enteignung nach Art. 14 GG unterscheidet. So ist es nur folgerichtig, wenn das BVerfG es ablehnt, in das Grundgesetz eine bestimmte Wirtschaftsordnung hineinzulesen. Es ist wirtschaftspolitisch neutral.[1]

Aus der CDU wurde bald nach Bekanntwerden der Berliner Pläne der Ruf nach einem Vergesellschaftungssperrgesetz laut. Inzwischen sind Eckpunkte eines möglichen Sperrgesetzes durchgesickert. Innenminister Alexander Dobrindt (CSU) schlägt vor:
1. Eine Vergesellschaftung soll nur bei nachgewiesener zwingender Notwendigkeit zulässig sein, nachdem andere wohnungspolitische Maßnahmen ausgeschöpft wurden.
2. Die Entschädigung soll sich am vollen Verkehrswert orientieren, der durch ein Gutachten ermittelt werden soll.
3. Die Entschädigung soll sofort, also nicht gestreckt in Geld erfolgen.

Justizministerin Stefanie Hubig (SPD) erklärt, es gäbe hohe verfassungsrechtliche Hürden, was eine diplomatische Umschreibung der Annahme ist, dass ein solches Gesetz verfassungswidrig ist. Ein Großteil der juristischen Zunft folgt dieser Auffassung durchaus. Zwei Erwägungen spielen dabei eine zentrale Rolle, nämlich einmal Fragen der Kompetenz – also: Darf der Bund so ein Gesetz erlassen? Zweitens ist fraglich, ob die angedachten Inhalte mit Art. 15 GG vereinbar wären.

Bundeskompetenz?

Der Bund darf nur Gesetz erlassen, wenn das GG das ausdrücklich erlaubt. Nach Art. 74 I Nr. 15 GG hat der Bund eine Gesetzgebungskompetenz für die Vergesellschaftung von Produktionsmittel und Boden. Gemeint ist natürlich zunächst, dass der Bund selbst vergesellschaften und dazu ein Gesetz erlassen darf. Normalerweise darf der Bund auch die Ausführung von solchen Maßnahmen regeln, also Ausführungsgesetze erlassen. Das allerdings ist im konkreten Fall dennoch problematisch, denn erstens schreibt Art. 15 GG vor, dass die Vergesellschaftung durch Gesetz geschieht, nicht aufgrund eines Gesetzes. Dann aber müssen die genaueren Bedingungen der Vergesellschaftung in diesem Vergesellschaftungsgesetz geklärt werden. Was sinnvoll ist, weil diese in jedem Fall sehr unterschiedlich sein können.

Zweitens ist ein Ausführungsgesetz von einem Verhinderungsgesetz zu unterscheiden. Ein Ausführungsgesetz soll die Maßnahme gerade ermöglichen und gestalten. Dobrindt geht es aber um die Verhinderung der Vergesellschaftung, die allerdings im Grundgesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Das kann mit einem Ausführungsgesetz nicht konterkariert werden; es wäre ein verbotenes Umgehungsgesetz. Umgangen würde die eigentlich notwendige Verfassungsänderung.

Drittens ist ein Bundesgesetz in diesem Gebiet nur zulässig, »wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht« (Art. 72 II GG). Nichts davon werden die Eckpunkte von Dobrindt für sich in Anspruch nehmen können, weil sie eben im Wesentlichen darauf angelegt sind, die Wahrnehmung einer im Grundgesetz vorgesehenen Wirtschaftspolitik zu verhindern.

Unvereinbarkeit mir Art. 15 (materielle Verfassungskonformität)

Eine Vergesellschaftung nach Art. 15 GG gab es – soweit ersichtlich ─ in der Bundesrepublik bisher nicht, jedenfalls keine Rechtsprechung des BVerfG zu der Frage. Zu Art. 14 GG liegt jedoch eine umfangreiche Rechtsprechung vor, weil sowohl Beschränkungen des Eigentums in den unterschiedlichsten Formen wie auch Enteignungen häufig vorkommen. Um die Probleme von Art. 15 GG und die Unterschiede zu Art. 14 GG zu erfassen, ist ein kurzer Blick auf die Rechtsprechung zu werfen.

Wegweisend für das Verständnis von Art. 14 GG war eine Entscheidung des BVerfG aus dem Jahre 1981 (Naßauskiesung, BVerfGE 58, 300). Das BVerfG verlangt dort, dass streng zwischen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums und einer Enteignung unterschieden werden muss. Das war vorher anders praktiziert worden und alle Eigentumsbeschränkungen haben sich die Eigentümer bezahlen lassen. Eigentumsbeschränkungen reichen vom Tuningverbot bei Mofas über Mähverbote von Wiesen im Frühling bis zum Gebot, Abgasfilter in Industrieanlagen einzubauen.

Man ahnt: Der Eigentumsbegriff des BVerfG ist sehr weit. Und Eigentümer können auch juristische Personen, also Gesellschaften sein, wenn dahinter noch natürliche Personen als Eigentümer auszumachen sind. Was aber nicht mehr zum Eigentum gehört, sind Gewinnerwartungen und bloße Chancen auf eine Vergrößerung des Eigentums. Dann folgt: Der Schutz des Eigentums von Wohnungsbaugesellschaften ist nicht sonderlich intensiv, weil die Wohnungen oft als Spekulationsobjekt genutzt werden und die eigentlichen Eigentümer weit weg sind von der Gesellschaft.

Enteignungen unterscheiden sich von sogenannten Inhalts- und Schrankenbestimmungen, also Eigentumsbeschränkungen, dadurch, dass das Eigentum an sich von einer in eine andere Hand wechselt. Wichtig ist nun, dass Schrankenbestimmungen nach dem Naßauskiesungsbeschluss dann verfassungswidrig sind, wenn sie unverhältnismäßig in das Eigentum eingreifen. Für die Enteignung braucht es nur ein Gesetz, das eine Entschädigung vorsieht. Eine Abwägung oder Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangte das BVerfG für die Enteignung zunächst nicht. Es ist auch umstritten, ob die Verhältnismäßigkeit bei einer Vergesellschaftung nach Art. 15 GG geprüft werden muss. In den Eckpunkten von Dobrindt ist genau das (siehe Punkt 1 oben) vorgesehen.

In seiner Entscheidung zu Garzweiler aus dem Jahe 2013 hat das BVerfG jedoch auch für eine Enteignung nach Art. 14 GG eine Verhältnismäßigkeitsprüfung gefordert und vorgenommen (BVerfGE 134, 242 – 357). Das heißt, es wurde geprüft, ob das Ziel der Enteignung ausreicht, um in Abwägung mit dem Eigentumsschutz die Enteignung zu rechtfertigen. Außerdem darf es keine anderen Mittel geben, um das Ziel zu erreichen. Diese Prüfung ist nicht unproblematisch, wie ein Blick in den Art. 14 GG zeigt. Abgewogen werden soll dort nämlich bei der Entschädigung, die angemessen sein soll. Das heißt einerseits, dass nicht der Verkehrswert als Entschädigung bezahlt werden muss, was das BVerfG gelegentlich auch festgestellt hat (BVerfGE 24, 367/ 421; 41, 126/ 161). Dobrindt will aber genau das, also die Entschädigung zum Verkehrswert in das Sperrgesetz schreiben lassen (siehe Punkt 2 oben).

Wenn aber bei der Frage abzuwägen ist, wie hoch die Entschädigung ist, wird die Eigentumsübertragung schon vorausgesetzt. Während bei anderen Grundrechten ein Eingriff erfolgt, um andere Zwecke zu verfolgen – z.B. Untersagung von Meinungsäußerungen, um die Ehre eines anderen zu schützen – kann bei der Enteignung der Zweck eben der Eigentumsübergang selbst sein. Dahinter steht vielleicht ein mittelbarer weiterer Zweck, muss es aber längst nicht.

Beispiel: Wenn der Staat von jedem neu erschienen Buch vom Verlag ein Belegexemplar fordert, ist der Zweck der Eigentumsübergang ohne Belastung der Staatskasse – mittelbarer Zweck ist eine vollständige Sammlung der Kulturgüter. Die Entschädigung kann dann sinnvollerweise nicht in Höhe des Marktwertes erfolgen, sondern auch bei Null liegen. Das Prinzip der Billigkeitsentschädigung würde nicht verletzt, wenn bei hochpreisigen Büchern Ausnahmen vorgesehen sind. (Das BVerfG hat in der Pflichtexemplar-Entscheidung [BVerfGE 58, 137] irrtümlich eine Schrankenbestimmung angenommen, was zu Inkonsistenzen führen musste.) Wenn der Grundrechtsschutz in seiner Substanz völlig aufgehoben wird, wie das bei der Enteignung geschieht, kann diese im Prinzip niemals angemessen sein, müsste also in der Abwägung höherwertig sein, als der mittelbare Zweck. Dann wäre die Vorschrift, also Art. 14 III wie Art. 15 GG, aber sinnlos.

In Art. 14 III GG wurde ein anderer Schutzmechanismus eingebaut: Die Enteignung darf nur zum »Wohle der Allgemeinheit« erfolgen. Das ist gleichsam der Ersatz für die Abwägung oder Verhältnismäßigkeitsprüfung. Wenn sich der Staat Eigentum im Wege der Enteignung verschafft, dann muss dies zu öffentlichen Zwecken, also Zwecken des allgemeinen Wohls geschehen. Im Fall Garzweiler wurde aber privatnützig enteignet, zugunsten der RWE Power AG. Dazu ist hilfreich zu wissen: RWE war immer eine Aktiengesellschaft, aber bis Ende der 1990er Jahre hatte die öffentliche Hand wegen eines Mehrfachstimmrechts eine Stimmenmehrheit bei den Aktionären, was 1998 abgeschafft wurde.[2] Allgemeiner formuliert: Die Privatisierungsorgie um die Jahrtausendwende hat dazu geführt, dass Enteignungen oftmals zugunsten Privater erfolgten. Dann muss das Allgemeinwohl in Art. 14 II GG allerdings geprüft werden. Das BVerfG macht dies im Falle der Enteignung nach Art. 14 III GG mittels der Verhältnismäßigkeitsprüfung – was nur bedingt überzeugt.

Für die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG treten diese Fragen nicht auf, auch wenn Teile der juristischen Literatur dies behaupten. Die Vergesellschaftung ist der Zweck selbst mit dem eine andere Wirtschaftspolitik als die ausschließlich marktgesteuerte erreicht werden soll. Dahinter kann es weitere mittelbare Ziele geben, die aber im Falle der Vergesellschaftung irrelevant sind. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes wollten die Wirtschaftsverfassung offenhalten. Sie wollten die Möglichkeit einräumen, die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung durch staatliche oder andere Formen vergesellschafteter Unternehmen anders zu steuern als über die »invisible hand« des Marktes, die Zwänge hinter den Rücken der Gesellschaft etabliert und die Ökonomie so an wichtigen Stellen demokratischer Kontrolle entzieht.

Dann ist es nicht nur sinnlos, sondern verfassungswidrig, wenn die Regierung nun eine Verhältnismäßigkeitsprüfung für die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG fordern will. Die Kalkulation ist offenkundig: Eine alternative Wirtschaftspolitik, in der die öffentliche Hand eine stärker steuernde Rolle einnimmt, wird delegitimiert. Die privatkapitalistische Wirtschaft wird als das »Normale«, das verfassungsrechtlich Vorgesehene unterstellt – jede andere Form der Wirtschaft braucht dann eine besondere Rechtfertigung und Abwägung mit mittelbaren Zwecken, über die sich bekanntlich trefflich streiten lässt.

Auch Art. 15 GG sieht (mit dem Verweis auf Art. 14 III GG) eine angemessene Entschädigung vor. Genau heißt es in Art. 14 III GG: »Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen.« Wenn hier abzuwägen ist, kann die Entschädigung auch Null betragen, eben wenn die Interessen der Allgemeinheit sehr hoch zu veranschlagen sind.[3] Hier – wie Dobrindt vorschlägt – prinzipiell den Marktwert zu fordern, verstößt evident gegen den Wortlaut der Verfassung und ─ wie oben zitiert ─ die Rechtsprechung des BVerfG. Normiert wird in Art. 14 III GG auch, dass mit der Enteignung auch Art und Ausmaß der Entschädigung geregelt werden sollen.

Das BVerfG bezeichnet das als Junktim-Klausel (BVerfGE 58, 300/ 346). Die Entschädigungsregel muss in dem Gesetz stehen, das auch die Enteignung anordnet oder erlaubt. Folgerichtig kann die Entschädigungsregel nicht in einem allgemeinen Bundesgesetz enthalten sein. Und geregelt wird eben nicht nur die Höhe, sondern auch die Art der Entschädigung. Wenn man es genau nimmt, muss die nicht einmal in Geld erfolgen. Die Art der Entschädigung kann aber auch andere Fragen betreffen, eben beispielsweise die Zahlungsmodalitäten.

Jedenfalls soll nach dem Wortlaut des Art. 14 III GG die Form der Entschädigung mit dem Gesetz geregelt werden, das auch die Enteignung vorsieht. Ein bundesgesetzliches Verbot gegenüber dem Landesgesetzgeber, die Entschädigungszahlen per Gesetz über einen längeren Zeitraum zu strecken, also gesetzlich »Ratenzahlung« vorzusehen, wäre damit ebenfalls verfassungswidrig. In Art. 15 GG wird das eher noch verschärft, weil eine Vergesellschaftung nicht aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, sondern nur durch Gesetz. Dieses Gesetz muss dann »Art und Ausmaß« der Entschädigung regeln – das darf nicht durch ein allgemeines Bundesgesetz geschehen. Ein solches ist verfassungswidrig.

Extremismusklausel im Länderfinanzausgleich

CSU-Chef Markus Söder hat vorgeschlagen, Bundesländern das Geld aus dem Finanzausgleich zu kürzen oder zu streichen, wenn dort Parteien an der Regierung beteiligt sind, die als extremistisch eingestuft werden. Die Idee kam ihm nicht, nachdem in Sachsen-Anhalt vermutlich mit Stimmen der CDU ein AFD- Landtagspräsident gewählt wurde. Sie kam ihm auch nicht mit Blick auf Mecklenburg-Vorpommern, sondern nur mit Blick auf Berlin, nachdem dort in den Sondierungen die Vergesellschaftung von Wohnimmobilien akzeptiert wurde. Später hat er es bemerkt und Sachsen-Anhalt mit einbezogen.

Den Vorstoß kann man getrost als politische Propaganda zur Einnordung der eigenen Leute abtun. Art. 107 II GG schreibt unmissverständlich vor, »dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird.« Dann wird ausgeführt, wie das zu berechnen ist. Ausnahmen für politisch missliebige Regierungen sind nicht vorgesehen und können nicht vorgesehen werden. Das Mittel des Grundgesetzes gegen verfassungswidrige Maßnahmen ist die Klage beim BVerfG, Parteienverbot oder Entzug von Grundrechten (Art. 18 GG). Solange eine Partei nicht verboten und gewählt ist, kann sie auch Gesetze beantragen oder mitbeschließen. Sie unterliegen nicht der Inhaltskontrolle durch die bayerische Staatsregierung.

Andreas Fisahn ist Professor für Rechtswissenschaften an der Universität Bielefeld. Im VSA: Verlag hat er 2024 den Band »Demokratie in Gefahr? 75 Jahre Grundgesetz« als AttacBasisText 61 herausgegeben.

Anmerkungen

[1] BVerfGE 4, 7/ 17f.; 7, 377/ 400; 50, 290/ 338.
[2] Abgeschafft wurde es durch das Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) vom 27. April 1998 (BGBl. I 1998, S. 786). Weil diese Änderung der Schröder-Regierung im Raum stand, verzichteten die Kommunen wohl schon vorher auf ihr Mehrfachstimmrecht (https://www.welt.de/print-welt/article620954/Eine-Aktie-eine-Stimme.html?utm_source=chatgpt.com abgerufen 29.20.2026).
[3] Vgl. oben die Überlegungen zur den Belegexemplaren.