5. Oktober 2022 Hinrich Kuhls: Austerität den Armen, Prosperität den Reichen

Das Umverteilungsprojekt der Tory-Regierung

Der britische Finanzminister Kwasi Kwarteng hatte am 23. September ein massives Paket nicht gegenfinanzierter Steuersenkungen angekündigt. Das zusätzliche Haushaltsloch von rund 70 Mrd. Pfund hat die britische Währung, die Finanzmärkte und die Tory-Partei in Turbulenzen versetzt. Zehn Tage später musste Kwarteng auf dem Parteitag der Tories eine Viertelmeile zurückrudern.

Das wirtschaftspolitische Fiasko der neuen Tory-Führung ist groß. Darüber hinaus sind Glaubwürdigkeit und Durchsetzungsfähigkeit der Regierung insgesamt erschüttert, vor allem die Führungsqualitäten der Premierministerin Elizabeth Truss.

Als Voraussetzung für eine vom »Globalen Britannien« angestoßene neue »Ära des strategischen Wettbewerbs« hatte Truss das Ende der fiskal- und wirtschaftspolitischen Orthodoxie ihrer konservativen Vorgängerkabinette herausgestellt.[1] Sie stehe dafür, auf dem harten Weg zu einer neuen Prosperität auch unpopuläre Entscheidungen umzusetzen. Wie Margaret Thatcher vermittelte sie in den letzten Monaten den Eindruck der Unbeugsamkeit: »This lady is not for turning.«

Die Kehrtwende, die ihre innerparteilichen Gegner um den Brexit-Organisator Michael Gove in der Frage der Minderung des Spitzensteuersatzes nun erzwungen haben, wird ihre weitere Regierungstätigkeit überschatten. Denn das Spitzenduo der neuen Regierung ist erst eingeknickt, nachdem es ungeachtet der schweren Finanzmarktturbulenzen die gemessen am Gesamtvolumen kleine, dafür aber umso symbolträchtigere Kernforderung des Ergänzungshaushalts hartnäckig gegen heftige Kritik auch seitens ihrer Fraktion verteidigt hatte. Mitten auf dem Parteitag, von dem Truss und Kwarteng erhofft hatten, dass er einen enthusiastischen Beginn ihrer Steuersenkungsagenda markieren würde, unterstreicht die Kehrtwende, wie sehr ihre Autorität untergraben wurde.

Kehrtwende bei der Abschaffung des Spitzensteuersatzes

Stein des politischen Anstoßes war die – laut Truss – »allein« von ihrem Finanzminister Kwarteng getroffene Entscheidung, im Paket der Steuersenkungen die Kürzung des Spitzensteuersatzes prominent herauszustellen. Ab April 2023 sollten Jahreseinkommen ab 150.000 Pfund (172.000 Euro) nicht mehr mit 45%, sondern nur noch mit 40% besteuert werden. Die Steuermindereinnahmen für dieses Steuergeschenk hätten sich im Haushaltsjahr 2023/24 auf etwa zwei Mrd. Pfund belaufen, also 1% der angekündigten Neuverschuldung in Höhe von rund 200 Mrd. Pfund, Entlastungsprogramme und Steuermindereinnahmen zusammengenommen, und drei Promille der gesamten Neuverschuldung in Höhe von rund 600 Mrd. Pfund seit Anfang 2020.

Die verschiedenen Facetten der politischen Brisanz des Steuergeschenks für Reiche erschlossen sich schnell. Für einen Einkommensmillionär bedeutete die Kürzung des Spitzensteuersatzes eine Netto-Steuerersparnis von mindestens 50.000 Pfund pro Jahr. Breit vermittelt über die Massenmedien diente dieser »überschaubare« Betrag, der dennoch doppelt so hoch ist wie das durchschnittliche Realeinkommen, den Privathaushalten als Vergleichsmaßstab in einer Zeit, in der die Krise der Lebenshaltungskosten zu Einschränkungen zwingt.

Von den Steuererleichterungen hätten vor allem jene Akteure in den Unternehmen des Finanzmarkts doppelt profitiert, die in den Genuss höherer Bonuszahlungen kommen, sobald die angekündigte Ausweitung der erlaubten Gratifikationen im nächsten Jahr in Kraft treten. Nicht dementiert wurden Meldungen, dass nach der Haushaltsrede des Schatzkanzlers die Spitzen des Schatzamtes mit führenden Finanzmarktakteuren zusammensaßen und die fiskalischen Perspektiven mit Schaumwein begrüßten.

Der brisanteste Aspekt des nun vorerst verhinderten Steuergeschenks bestand aber darin, dass im Falle des Beharrens die Tory-Fraktion nicht nur gegen ein einzelnes Gesetz zur Umsetzung des fiskalpolitischen Pakets rebellieren würde, sondern die faktenwidrigen Voraussetzungen des gesamten »Plan for Growth« ihrer frisch bestellten Regierung öffentlich und publikumswirksam hinterfragen würde. Ganz so, wie anlässlich Truss‘ Grundsatzrede bei der UN-Generalversammlung US-Präsident Biden sich veranlasst gesehen hatte, die Regierungschefin in einem Tweet zu kritisieren: »Ich habe die Nase voll von der Trickle-Down-Ökonomie. Sie hat noch nie funktioniert.«

Truss verbreitete die Teil-Kehrtwende auf dem Parteitag ebenfalls per Tweet: »Wir haben hingehört und verstanden. Die Abschaffung des Spitzensteuersatzes war zu einer Ablenkung von unserer Mission geworden, Britannien in Bewegung zu bringen. Wir konzentrieren uns jetzt auf den Aufbau einer wachstumsstarken Wirtschaft, die öffentliche Dienstleistungen von Weltklasse finanziert, die Löhne anhebt und Chancen im ganzen Land schafft.« Aber sie hält an ihrem irrealen Plan fest, dass Britannien mit Steuersenkungen und höheren Bonuszahlungen zu entfesseln sei, und dass das Produktivitätswachstum vervierfacht werden könne, um in kürzester Zeit in jedem Jahr ein Wirtschaftswachstum von 2,5% zu erreichen.

In seiner Rede auf dem Parteitag räumte Kwarteng zwar die Fehlkalkulation der politischen Stimmung bei der Absenkung des Spitzensteuersatzes ein, bekräftigte aber ansonsten die Ziele, die er in seiner Haushaltsrede angekündigt hatte. Eisenhart werde er dabei die »Haushaltsdisziplin« verteidigen.

Der Ergänzungshaushalt der Truss-Regierung

Entsprechend des von ihr gepflegten Bildes einer schnell und durchgreifend agierenden Führungsperson hatte Truss die beiden ersten wegweisenden wirtschafts- und fiskalpolitischen Initiativen der neuen Regierung außerhalb der Haushaltsordnung des britischen Parlaments eingebracht. Das Energiekosten-Entlastungspaket hatte sie nicht im Rahmen einer Regierungserklärung, sondern in einer freien Debatte vorgestellt und damit einer fiskalpolitischen Überprüfung entzogen.

Kwartengs haushaltspolitische Regierungserklärung, die die Turbulenzen auslöste, war als »fiskalpolitisches Event« etikettiert und damit ebenfalls vorerst dem ordentlichen Verfahren der Haushaltsaufstellung entzogen. Zudem war das Maßnahmenpaket, das im »Plan of Growth 2022«[2] zusammengefasst ist und die Konkretisierung des wirtschaftspolitischen Credos der neuen Premierministerin darstellt, dem weitgehend unabhängig agierenden Amt für Haushaltskontrolle (Office for Budget Responsibility – OBR) nicht zur Überprüfung vorgelegt worden.

Das Institute for Fiscal Studies (IFS) hat berechnet, dass die Steuerankündigungen in der Regierungserklärung »die größte Steuersenkung in einem Haushalt seit 1972« darstellen. Zu den angekündigten steuerpolitischen Maßnahmen gehören vor allem:[3]

• Körperschaftssteuer: Der Hauptsatz der Körperschaftssteuer wird bei 19% bleiben. Er hatte im April 2023 auf 25% erhöht werden sollen.
• Bankenzuschlag: Der Zuschlag wird zusätzlich zur Körperschaftssteuer erhoben. Er beträgt ab April 2023 weiterhin 8%, so dass der von Banken und Bausparkassen auf ihre Gewinne zu zahlende Satz nach wie vor insgesamt 27% beträgt.
• Grundtarif der Einkommensteuer: Die Senkung des Grundtarifs der Einkommensteuer von 20% auf 19% wird von April 2024 auf April 2023 vorgezogen. Die Bemessungsgrenze für die Einkommensteuer bleibt bis April 2026 eingefroren.
• Nichtanhebung der Sozialversicherungsbeiträge: Die im Frühjahr erfolgte Erhöhung der Sozialversicherungsbeiträge um 1,25 %-Punkte wird ab dem 6. November zurückgenommen. Die Gesundheits- und Pflegeabgabe, mit der der NHS ab April 2023 unterstützt werden sollte, entfällt.

Darüber hinaus enthielt die Regierungserklärung weitere haushaltswirksame Ankündigungen, darunter vor allem:

• Unterstützungspaket für den Energiesektor. Hierzu wurden erste Schätzungen des Finanzierungsaufwands für das Haushaltsjahr 2022/23 vorgelegt. Die Kosten für den Energiepreisdeckel für Privathaushalte (Energie-»Preisgarantie«-Programm) werden mit 31 Mrd. Pfund und das Unterstützungspaket für Unternehmen sowie Einrichtungen des öffentlichen Sektors (Energy Bill Relief Scheme) auf rund 29 Mrd. Pfund angesetzt. Diese Beträge sind Schätzungen am unteren Limit, da vollkommen ungeklärt ist, in welcher Höhe sich der Differenzbetrag zwischen Marktpreisen für Energie und dem Verbraucher-Abgabepreis belaufen wird, der aus der Staatkasse an die Energieversorgungsunternehmen zu erstatten ist.
• Die Obergrenze für Banker-Boni wird abgeschafft. Derzeit sind die Boni auf das Doppelte des Grundgehalts eines Bankers begrenzt.
• In England sollen Investitionszonen eingerichtet werden. Die Investitionszonen sollen von Steueranreizen, einer Liberalisierung der Planung und einer umfassenderen Unterstützung der lokalen Wirtschaft profitieren.
• Infrastruktur und Planung: Es werden neue Gesetze verabschiedet, um die Umsetzung großer Infrastrukturprojekte in ganz England zu beschleunigen. Die Planungspolitik für Onshore-Windkraftanlagen wird auch mit anderen Infrastrukturen in Einklang gebracht, so dass sie in England leichter eingesetzt werden können.

Der »Plan für Wirtschaftswachstum« umfasst auch jene Maßnahmen, mit denen Truss den von ihr beklagten »geringen Arbeitseifer« der britischen Lohnabhängigen anzustacheln gedenkt. Auf Sozialleistungen (»Universal Credit«) angewiesene Personen müssen sich einem intensiveren Arbeitscoaching unterziehen, andernfalls müssen sie mit einer Kürzung ihrer Leistungen rechnen. Die Einschränkungen der Streik- und Gewerkschaftsrechte[4] sollen forciert werden, vor allem das Gesetzesvorhaben, das die Gewerkschaften dazu verpflichtet, während eines Tarifkonflikts jedes Lohnangebot der Unternehmensseite den Gewerkschaftsmitgliedern zur Abstimmung vorzulegen.

Zehn Tage Aufruhr an den Finanzmärkten

Am Tag vor der Regierungserklärung hatte die Bank of England den Leitzinssatz um 0,5 Prozentpunkte auf 2,25% erhöht. Seit Dezember 2021 hat die Notenbank auf jeder ihrer sieben Sitzungen den Zinssatz angehoben, um der inflationären Entwicklung entgegenzuwirken. Für Anfang 2023 wird eine Teuerungsrate von 13% erwartet. Vor diesem Hintergrund konterkarierte der Finanzminister mit den nicht gegenfinanzierten Steuersenkungen und der damit erzwungenen weiteren Neuverschuldung die ohnehin kleinen geldpolitischen Schritte der Zentralbank zur Eindämmung der Inflation.

Der Internationale Währungsfonds (IWF) kritisierte in einem ungewöhnlichen Schritt die Steuerpläne scharf, zum einem die »ungezielte« Deckelung der Energiepreise, weil der Staatseingriff flächendeckend sei und allein in den ersten sechs Monaten rund 60 Mrd. Pfund kosten wird. Zum anderen nahm der IWF die Steuersenkungen ins Visier, die die Teuerung in die Höhe zu treiben drohen und damit weitere Zinsschritte der Bank of England erzwingen könnten. »Angesichts des hohen Inflationsdrucks in vielen Ländern empfehlen wir momentan keine großen, ungezielten Pakete«, teilte die Organisation mit und forderte die Regierung zur Rücknahme der Steuersenkungen auf: »Es ist wichtig, dass die Steuerpolitik der Geldpolitik nicht widerspricht.«

Das Fanal für die Turbulenzen auf den Finanzmärkten war die zusammen mit der Regierungserklärung erteilte Weisung des Schatzkanzlers an die für die Verwaltung der Staatsfinanzen zuständige Behörde (Debt Management Office), für das laufende Haushaltsjahr 2022/23 die Ausgabe von Staatsanleihen von 162 Mrd. Pfund auf 234 Mrd. Pfund auszweiten, also um volle 72 Mrd. Pfund oder mehr als 45% des Haushaltsansatzes.[5]

Am folgenden Montag, dem ersten Handelstag nach der Regierungserklärung, schnellten die Zinssätze für Staatsanleihen in die Höhe und der Pfundkurs, der sich inzwischen wieder erholt hat, sackte ab.

Die Bank of England kam mit ihrer Warnung vor einem »erheblichen Risiko für die Finanzstabilität des Vereinigten Königreichs« zu spät: Die Zentralbank musste Notmaßnahmen ergreifen, um eine Kernschmelze im britischen Rentensektor zu verhindern.

Die BoE musste nicht nur ein Programm zum Verkauf von Staatsanleihen aussetzen, mit dem versucht werden sollte, die steigende Inflation einzudämmen. Stattdessen musste sie ein Anleihekaufprogramm im Wert von 65 Mrd. Pfund auflegen, das am 14. Oktober ausläuft. Während dieser Zeit kauft sie an jedem Wochentag langfristige Anleihen im Wert von bis zu fünf Mrd. Pfund auf. Hypothekenanbieter und -makler begrüßten die Intervention, die Hoffnungen auf eine schnelle Rückkehr der eilig zurückgezogenen Festzinsangebote weckte.

Vor allem zwei Schwachpunkte haben die Turbulenzen aufgewirbelt, die auch in der nächsten Zeit Politik und Finanzmärkte im Vereinigten Königreich bewegen wird: das System der britischen Betriebsrenten und die Kreditfinanzierung der Wohnimmobilien, beides Bereiche, die vor allem die Kernwählerschaft der Tories tangieren.

Denn innerhalb kürzester Zeit war es zu einer Schieflage bei milliardenschweren britischen Pensionsfonds gekommen, die stark in britische Staatsobligationen investiert sind. Auch war ein Rückzug von Banken aus dem Hypothekargeschäft zu beobachten.

Faktisch sei wieder einmal, so Analysten (vgl. NZZ vom 1.10.22) eine der berüchtigten Finanzinnovationen in die Schieflage geraten, in diesem Fall die »liability-driven investments« (LDI). Diese bedrohen das britische Pensionssystem, da viele Pensionsfonds diese Instrumente einsetzen. Es werde aber erwartet, dass die BoE bei einer systemischen Bedrohung weiter eingreifen würde, Inflationsbekämpfung hin oder her. Ein Kollaps des britischen Pensionssystems könne aber nicht ausgeschlossen werden.

Die Zinserhöhungen treffen all jene, die eine Hypothek mit flexiblem Zinssatz bedienen müssen, oder eine Neufinanzierung benötigen. Allein im nächsten Jahr müssen 1,8 Mio. laufende Wohnimmobilienkredite angeglichen werden. Bei einem Anstieg der Zinssätze allein um 3% überwiegen die zusätzlichen Kreditkosten bei weiten die Summe aller angekündigten Steuererleichterungen, Subventionen und Energiekostenhilfen für Hauseigentümer.

Ungebrochene Perspektive trotz »Kehrtwende«

Trotz des Marktchaos, das durch Kwartengs Ankündigungen ausgelöst worden war, war es erst die Revolte der Tory-Abgeordneten auf dem Parteitag, die Truss zum Einlenken zwang. Der Plan, den Spitzensteuersatz abzusenken war bei vielen Tory-Abgeordneten unpopulär, weil sie dies inmitten der Krise der Lebenshaltungskosten für eine schlechte Option hielten. Die Kehrtwende könnte dazu beitragen, interne Gräben zu überwinden, wenn die Regierung um Unterstützung für ihr Haushaltsgesetz wirbt, mit dem Kwartengs Ankündigungen umgesetzt werden müssen.

Grundsätzlich wird die Kehrtwende beim Spitzensteuersatz jedoch wenig an der Schuldendynamik Großbritanniens ändern, die durch Kwartengs ungedeckte Kreditaufnahme auf einen unhaltbaren Weg gebracht wurde, da die Minderung des Spitzensteuersatzes nur etwa zwei Mrd. Pfund des 45 Mrd. Pfund schweren Steuersenkungspakets ausmacht. Die Bank of England wird die Zinssätze weiter anheben müssen, um dem von anderen Maßnahmen ausgehenden Inflationsdruck entgegenzuwirken. Die Pläne des Finanzministers beruhen nach wie vor auf der unbegründeten Annahme, dass die Ankurbelung des Wachstums durch Steuersenkungen zu einer ausgeglichenen Bilanz des Staatshaushalts führen könne.

Die Finanzmärkte werden dies nicht als signifikante Verringerung der wirtschaftlichen Unsicherheiten ansehen, die Truss und Kwarteng mit verursacht haben. Auch wenn die Zurückhaltung beim Spitzensteuersatz eine pragmatische Aufweichung der Hardliner-Ideologie widerspiegelt, hat die Regierung aufgrund ihrer geschwächten Verhandlungsposition innerhalb der Tory-Partei noch einen langen Weg vor sich, um das Vertrauen der Anleger zurückzugewinnen.

Kurzfristig legte das Pfund Sterling gegenüber dem US-Dollar zu und die Renditen der Staatsanleihen bildeten sich nach Kwartengs Parteitagsrede zurück. Dennoch wird der Abwärtsdruck auf die Währung anhalten, und die Anleiherenditen sind nach den Marktturbulenzen der letzten Woche im internationalen Vergleich immer noch hoch. Auch die Sorge, wie die Rentenfonds mit dem Auslaufen des Anleihekaufprogramms der BoE am 14. Oktober zurechtkommen werden, bleibt bestehen.

Kwarteng hat inzwischen eingeräumt, dass der die Märkte mit seinem Haushaltscoup »im Blindflug« gelassen habe. Der Verlust an politischer Autorität wird es Kwarteng kaum erschweren, unpopuläre Ausgabenkürzungen im Bereich der Sozialpolitik zu verabschieden. Denn hinter dem Primat der Austeritätspolitik haben sich in den letzten zwölf Jahren immer alle Strömungen der Tory-Parlamentsfraktion versammelt. Zur Beruhigung der Märkte hat er jetzt angekündigt, dass am 23. November als Termin der offiziellen Einbringung des Ergänzungshaushalts festgehalten wird, dass aber die Publikation seines mittelfristigen Finanzierungsplans sowie des Prüfberichts des OBR vorgezogen werden sollen.

Das größte wirtschaftliche und soziale Problem bleibt die hohe Inflation und die damit verbundene Verschärfung der sozialen Ungleichheit. Mit dem von Truss und Kwarteng angekündigten Doppelschlag eines staatlich finanzierten Energiepreis-Deckels für alle und Steuersenkungen vor allem für Wohlhabende steigt die Staatsverschuldung mit riesigen Sprüngen. Das mindert nicht den inflationären Druck in einem Land, das seinen Konsum schon in Normalzeiten mit hohen Kapitalimporten finanziert. Die explodierenden Marktzinsen und die Volatilität des Pfundkurses erhöhen zusätzlich die Lebenshaltungskosten von Millionen Brit*innen.

Truss und Kwarteng sehen die durch Schrumpfung des Staats angestrebte Stabilisierung der ökonomischen Basis als Voraussetzung, um das übergreifende Ziel des englischen Nationalismus umsetzen zu können: die Rückgewinnung einer – gegenüber früheren Zeiten kaum weniger glanzvollen – Suprematie des Vereinigten Königreichs auf dem Weltmarkt und einer Teilhabe an den Schalthebeln der Weltpolitik. Diese Zielsetzung rechtfertigt in ihrer Sicht, die Einkommen aus Vermögen und Kapital als vermeintlichem Motor der Prosperität mithilfe einer Palette politischer Maßnahmen zu begünstigen – mit unorthodox-ökonomischen Maßnahmen zur Ankurbelung der »Steuersenkung-Staatsverschuldung-Wachstums-Spirale« und mit nicht-ökonomischen Maßnahmen im Falle ihres Erlahmens und absehbaren Scheiterns. Es ist die Fortsetzung und Radikalisierung der Brexit-Politik der Tory-Regierungen des letzten Jahrzehnts.

Anmerkungen

[1] Vgl. hierzu Hinrich Kuhls: Die politische Agenda der Elizabeth Truss. Der Feldzug der Tory-Premierministerin gegen die ökonomische Orthodoxie, in: Sozialismus.de, Heft 10/2022 (Oktober), S. 29–35.
[2] HM Treasury: The Growth Plan 2022. Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of His Majesty. Command Paper 743, 23. September 2022. https://www.gov.uk/government/publications/the-growth-plan-2022-documents/the-growth-plan-2022-html.
[3] Matthew Keep: September 2022 fiscal statement: A summary. House of Commons Library Research Briefing, 3. Oktober 2022; https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9624. Neben einer komprimierten Übersicht finden sich hier auch Verweise auf die Analysen diverser Think-Tanks.
[4] Vgl. hierzu Lord John Hendy: Ist es an der Zeit, einen Generalstreik zu organisieren?, in: Sozialismus.de Aktuell, 2.9.2022; https://www.sozialismus.de/nc/vorherige_hefte_archiv/kommentare_analysen/detail/artikel/ist-es-an-der-zeit-einen-generalstreik-zu-organisieren
[5] UK Debt Management Office: Revision to the DMO’s Financing Remit 2022-23, September 2022; https://www.dmo.gov.uk/media/pddhdwib/pr230922_2.pdf.