13. Mai 2019 Joachim Bischoff/Bernhard Müller: Die jüngste Steuerschätzung

Größtes Haushalts-Loch seit der Finanzkrise?

Wegen der eingetrübten Konjunktur steigen die Einnahmen des deutschen Staates weniger stark als zuletzt geschätzt. Die meisten Beobachter*innen rechnen mit einer zyklisch bedingten Abschwächung der Weltkonjunktur, die zudem durch weitere Faktoren wie die anhaltenden handelspolitischen Spannungen, Übergang zu protektionistischen Belastungen und die volatilen Bewegungen auf den Finanzmärkten verstärkt wird.

Bund, Länder und Kommunen müssen in der Folge bis zum Jahr 2023 mit geringeren Steuereinnahmen auskommen als noch im November 2018 erwartet. Diskutiert wird, was das für die Projekte der Bundesregierung bedeutet, für die das erwartete Steuerplus eigentlich schon verplant war

Überraschend kommt diese Entwicklung nicht. Denn Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) hat die offizielle Wachstumserwartung der Bundesregierung schon zweimal korrigiert: Im Januar meldete er 0,8%, eine massive Reduzierung um einen vollen Prozentpunkt, und Anfang April legt sich die Bundesregierung auf eine Wachstumserwartung von 0,5% fest. Nicht die geringeren Steuereinnahmen sind das politische Problem, sondern die Frage: Wird sich das Wachstum möglicherweise noch stärker abschwächen?

Steuerschätzung bei einem Wirtschaftswachstum von 0,5%

Den Berechnungen des Arbeitskreises Steuerschätzung[1] zufolge dürften die Steuereinnahmen bis 2023 weiter wachsen, aber nicht mehr so stark wie noch im November 2018 angenommen. Deshalb werden die Steuereinahmen von Bund, Ländern und Kommunen von 2019 bis 2023 um 124,3 Mrd. Euro niedriger ausfallen als im November vorhergesagt. Bereinigt um seither erfolgte Änderungen des Steuerrechts beträgt die sogenannte Schätzabweichung 74,1 Mrd. Euro.

Der Bund muss den neuen Daten zufolge mit 70,6 Mrd. Euro weniger auskommen, Länder und Gemeinden mit 27,8 Mrd. Euro bzw. mit 23,4 Mrd. Euro weniger. Bereinigt um Änderungen des Steuerrechts verbleibt für die Jahre von 2019 bis 2023 ein Minus von 35,2 Mrd. Euro, davon entfallen 3,7 Mrd. Euro auf das laufende Jahr und 6,0 Mrd. Euro auf das Jahr 2020.

Die Staatseinnahmen gehen wegen des geringeren Wachstums zurück, aber auch, weil der einige Gesetze den Steuervollzug verändern, wie beispielsweise das Familienentlastungsgesetz und das Gute-Kita-Gesetz. Vor allem aber, weil die Konjunktur nachgelassen hat. Im November 2018 hatte die Bundesregierung für 2019 noch 1,8% Wachstum erwartet, bei ihrer Haushaltsplanung für die kommenden Jahre im März dann nur mehr 1,0%. Auch das war angesichts der konjunkturellen Entwicklung noch zu optimistisch geschätzt, so dass jetzt nur noch von einem Wachstum von 0,5% ausgegangen wird. Auch das muss noch mit einigen Fragezeichen versehen werden, da ein tiefgehender konjunktureller Einbruch nicht ausgeschlossen werden kann

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) beeilte sich denn auch bei der Präsentation der Steuerschätzung zu versichern, dass die neuen Entwicklungen bei den Steuereinnahmen größtenteils in seiner Haushaltsplanung für 2020 sowie der Finanzplanung bis 2023 berücksichtigt seien. Verglichen mit den dazu beschlossenen Eckpunkten vom März verbleibe noch ein Minus von 10,5 Mrd. Euro. Dies zu bewältigen, sei angesichts von Steuereinnahmen für den Bund von mehr als einer Billion Euro in den kommenden vier Jahren »eine überschaubare Aufgabe«.

Scholz vergaß zu erwähnen, dass er schon für die Haushaltsplanung tief in die Trickkiste greifen musste, um einen Haushalt ohne Neuverschuldung darstellen zu können.

Erstens hat der Finanzminister die Rücklage zur Finanzierung von Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen von immerhin 32,5 Mrd. Euro in Anspruch genommen. »Für das laufende Haushaltsjahr ist bereits eine Entnahme von rund 5,5 Mrd. € vorgesehen. Es ist beabsichtigt, aus der verbleibenden Rücklage rund 9,8 Mrd. € im Jahr 2020, rund 12,4 Mrd. € im Jahr 2021 und rund 7,5 Mrd. € im Jahr 2022 einzusetzen. Damit wäre die Rücklage vollständig aufgebraucht«, heißt es im »Eckwertebeschluss der Bundesregierung zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2020 und zum Finanzplan 2019 bis 2023«. Um das umzusetzen, nimmt Scholz auch den Konflikt mit den Bundesländern in Kauf. Er will ihnen den Bundeszuschuss zu den Flüchtlingskosten deutlich kürzen. Bisher gibt der Bund 4,7 Mrd. Euro pro Jahr, will dies aber auf rund 1,3 Mrd. Euro zurückführen.

Zweitens wird in der Haushaltsplanung ab 2020 mit der schon aus der Vergangenheit bewährten Methode der »globalen Minderausgaben« operiert, das sind Etatkürzungen, die noch nicht in Maßnahmen spezifiziert worden sind. Nach der Planung von Scholz sollen jährlich 4,3 Mrd. Euro über Minderausgaben erwirtschaftet werden. Nimmt man noch die sich aus der Steuerschätzung ergebenden fehlenden 10 Mrd. Euro hinzu, summiert sich das auf 28 Mrd. Euro, die fehlen, um bis 2023 jedes Jahr einen Haushalt ohne neue Schulden zu schaffen und dennoch alle Verpflichtungen und Pläne umzusetzen.

Drittens helfen wie in den letzten Jahren die niedrigen Zinsen. »Insgesamt werden auch geringere Zinsausgaben im Umfang von rund 6,8 Mrd. € bis zum Jahr 2023 erwartet als im geltenden Finanzplan unterstellt, davon rund 1,7 Mrd. € im Jahr 2020«.

Absehbar war, dass mit dem Rückgang bei den Steuereinnahmen auch koalitionsintern ein heftiger Verteilungskonflikt aufbrechen würde. Während Scholz versichert, an der schwarzen Null festhalten zu wollen und alle im Koalitionsvertrag fixierten Vorhaben durchfinanziert seien, wozu auch die Respekt-Rente gehöre, tönt es aus dem Wirtschaftsflügel der Unionsparteien, die Zeiten der »sozialen Wohltaten« seien nun endgültig vorbei. Stattdessen müssten Steuersenkungen her, um die Wirtschaftsstandort zu sichern.

Allerdings sind sich Unionparteien nicht ganz einig. Während Wirtschaftsminister Altmaier und der bayrische Ministerpräsident Markus Söder z.B. daran festhalten, den Soli komplett abzuschaffen, was den Haushalt mit 10 Mrd. Euro belasten würde, sieht der CDU-Abgeordnete und Sprecher der Arbeitsgruppe Haushalt, Eckhardt Rehberg, dafür keinen Spielraum.[2]

Man kann mit Olaf Scholz der Auffassung sein, dass der Einnahmerückgang »beherrschbar« ist. Er wäre noch »beherrschbarer«, wenn Abschied genommen würde vom Mantra der schwarzen Null und der Schuldenbremse, wofür allerdings im Moment keine Mehrheiten zu finden sind. Dies gilt erst recht für dann Fall, dass bei einem tieferen Einbruch der Konjunktur der Steuerausfall noch ganz andere Dimensionen annimmt.

Den Unsinn der Schuldenbremse, der in der Situation des Steuerrückgangs noch deutlicher zutage tritt, kritisiert selbst der Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) Michael Hüther. Sie stehe einer dringend erforderlichen Modernisierungs- und Wachstumspolitik im Wege. Zwar habe die Verschuldung dank guter Konjunktur und Steuereinnahmen abgenommen. Aber »gleichzeitig haben sich gravierende Mängel bei öffentlichen Gütern aufgetan: marode Schulen, Straßen und Brücken; ein unterfinanzierter Bildungssektor; langsames und unzuverlässiges Internet; eine Bundeswehr im beklagenswerten Zustand. Die Liste ließe sich fortsetzen. Diese Defizite haben sich mittlerweile zur zentralen Bremse für private Investitionen entwickelt und sind zum Signum staatlicher Handlungsunfähigkeit geworden.«

Massive Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, unterstützende Maßnahmen zum Umbau der Wirtschaft, der dringend benötigte Bau von preiswerte Wohnungen wie auch die Verbesserung der Lebenslagen der auf Sozialleistungen angewiesenen Bürger*innen werden nur zu haben sein mit einer deutlichen Ausweitung der Staatsverschuldung (damit dem Ende der Schuldenbremse), die wegen des niedrigen Zinsniveaus durchaus zu verkraften ist, sowie Eingriffen in die Verteilungsstrukturen (Spitzensteuersätze, Wiedereinführung der Vermögenssteuer etc.), um die Reformmaßnahmen dauerhaft abzusichern.

Deutschland und die EU Europa sollten sich angesichts der Wirtschaftsentwicklung auf eine progressive Politik verständigen, die Stabilität und Wachstum ausbalanciert. Die einseitige Fixierung auf Wettbewerbsfähigkeit und Exporte, die obendrein durch Lohnsenkungen erreicht werden sollen, übersieht die Bedeutung des Binnenmarktes und des Konsums, der vor allem vom Lohn abhängt.

Notwendige Reformen werden zu oft auf eine Liberalisierung des Arbeitsmarktes verengt, um letztlich die Löhne zu senken. Dabei haben viele Untersuchungen gezeigt, dass das Wachstum in den EU-Mitgliedstaaten lohngetrieben (»wage-led«) ist. Auch Deutschland hat in den letzten fünf Jahren mit einer stärker auf den Binnenmarkt ausgerichteten und von der Expansion öffentlicher Dienstleistungen geprägten Nachfrage ein stärkeres und gerechter verteiltes Wachstum erreicht.

Es bleibt angesichts der aktuellen Haushaltsdebatte abzuwarten, ob die Sozialdemokratie erneut einknickt, oder an ihren bescheidenen Reformvorhaben, wie etwa der Respekt-Rente, festhält und einen Kurs der Erneuerung sucht. Davon hängt auch ab, ob die aktuelle leichte Konsolidierung in den Umfragewerten Bestand hat, oder der Abwärtskurs weitergeht.

[1] Der Arbeitskreis der Steuerschätzer*innen, dem Bund, Länder, Forschungsinstitute und andere Experten angehören, tagt halbjährlich, um vor allem mittels Konjunkturdaten die künftigen Steuereinnahmen zu schätzen. Die Schätzungen dienen der Bundesregierung für die Planung des Bundeshaushaltes.
[2] Ein weiteres koalitionsinternes Minenfeld sind die Verteidigungsausgaben. Gemäß der aktuellen Haushaltsplanung werden sie im kommenden Jahr zwar weiter steigen und der Anteil der Verteidigungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) leicht auf 1,37% wachsen, in den Jahren bis 2023 dann aber wieder bis auf 1,25% zurückgehen. Dies ist brisant, weil die Regierung eigentlich bis 2025 einen Anteil der Verteidigungsausgaben am BIP von 1,5% anstrebt. Man wolle in der Ausgabenplanung vorerst »auf Sicht fahren«, hieß es dazu aus dem Finanzressort.