17. März 2018 Joachim Bischoff/Bernhard Müller: Eine »neue« Armutsdebatte?

Handlungsbedarf bei der sozialen Mindestsicherung

Die große Koalition war noch nicht im Amt, da ist in der Berliner Republik eine heftige Debatte über Armut ausgebrochen. Auslöser war der Umstand, dass sich eine Essener Tafel wegen des starken Andrangs nicht mehr in der Lage sah, alle Hilfebedürftigen zu versorgen, und deshalb Menschen ohne deutschen Pass nicht mehr aufnehmen wollte.

Dies hat den Blick wieder auf die Tatsache gelenkt, dass immer mehr Menschen für ihre Ernährung auf private Hilfe angewiesen sind.

Für den neuen Gesundheitsminister Jens Spahn war dies Anlass für die Behauptung, dass die BezieherInnen von Hartz IV auch ohne Tafeln gut über die Runden kämen. »Niemand müsste in Deutschland hungern, wenn es die Tafeln nicht gäbe«, sagte er. »Hartz IV bedeutet nicht Armut, sondern ist die Antwort unserer Solidargemeinschaft auf Armut.«

LINKE, Grüne und Sozialverbände protestierten heftig gegen diese »menschverachtende« Position. Es gehe nicht um Hungern oder Verhungern, sondern darum, sich halbwegs vernünftig ernähren zu können und um gesellschaftliche Teilhabe. Die Anhebung der Regelsätze im Hartz IV-System sei überfällig. Deren Berechnung sei ein »Gemisch aus statistischer Willkür und finanzieller Nickeligkeit«, so Ulrich Schneider vom Paritätischen Wohlfahrtsverband.

»Wir sagen, man kann mit 240 Euro im Monat ein Kind nicht über den Monat bringen. Wir sagen, die Regelsätze sind auch für Erwachsene viel zu gering gestrickt. Die Menschen wissen nicht, wie sie klar kommen sollen mit Hartz IV, und darüber finden wir überhaupt kein Wort in diesem Vertrag. Ganz im Gegenteil! Nehmen Sie eine Maßnahme wie die Erhöhung des Kindergeldes, 25 Euro pro Kind pro Monat ist eine gute Sache. Aber in Hartz IV wird es voll abgezogen. Sprich: Die Armen, die Ärmsten unter uns werden von solchen Maßnahmen überhaupt nicht erreicht.«

Wie berechtigt die Forderung der Sozialverbände nach Erhöhung der Regelsätze ist, zeigt ein Blick auf das Budget der Hartz IV-Betroffenen. Der Staat zahlt die sogenannte Regelleistung – für einen Alleinstehenden derzeit 416 Euro im Monat, für Kinder je nach Alter 240 bis 316 Euro – und übernimmt die Kosten für eine der Größe des Haushalts angemessene Unterkunft.

Was davon zum Leben zur Verfügung bleibt, kann die Nürnberger Bundesagentur genau vorrechnen. So verfügt ein Single im Durchschnitt über ein Haushaltsbudget von 783 Euro im Monat. Das setzt sich zusammen über die Regelleistung, davon abgezogen werden durchschnittlich fünf Euro für Sanktionen, weil die/der Hartz-IV-Empfänger*in bestimmten Pflichten nicht nachgekommen ist. 330 Euro gehen davon für die Miete und die Heizung weg. Obendrauf kommt aber noch das, was die/der Hilfebedürftige selbst zusätzlich verdient – und davon behalten darf.

Quelle: SZ-Grafik nach Daten der Bundesagentur für Arbeit *) Durchschnittswerte; **) Zahlungsanspruch + zusätzliches Einkommen, das nicht mit Hartz IV verrechnet wird.

Oberhalb eines Freibetrags von 100 Euro im Monat werden laut BA 80% des Verdiensts mit Hartz IV verrechnet. Wegen dieser Zusatzverdienste ist das Haushaltsbudget mit 783 Euro geringfügig höher als der Anspruch auf die Leistungen von Jobcenter. Es handelt sich aber um Durchschnittswerte. Das heißt nicht, dass jeder Hartz-IV-Empfänger nebenbei jobbt oder Abzüge durch eine Sanktion hat. Tatsächlich gab es im Oktober vergangenen Jahres 1,16 Mio. Hartz-IV-BezieherInnen, die erwerbstätig waren und damit die staatliche Leistung aufstocken konnten.

Die Regelleistungen liegen damit in allen Fällen unter der Armutsgefährdungsschwelle, die mit einem Einkommen von weniger als 60% des Medianeinkommens definiert wird. Durch das schmale Einkommensplus, das nach Verrechnung des Hinzuverdienst bleibt, wird diese Schwelle teilweise knapp erreicht.

Eine notwendige Anhebung der Regelleistungen für Hartz IV-Bezieher*innen ist im Koalitionsvertrag der neuen Regierung nicht vorgesehen. Unisono wird sowohl von den Unionsparteien wie auch von der SPD die Auffassung vertreten, das Arbeitslose das »Notwendige« bekommen. Es sei klar, »dass diejenigen, die von Hartz IV leben, nicht viel Geld haben. Gleichzeitig ist unser System eines, das Menschen das Notwendigste gibt« (Bundeskanzlerin Angela Merkel).

Stattdessen will die neue Bundesregierung mit einer Mrd. Euro jährlich einen sozialen Arbeitsmarkt aufbauen, um 150.000 Langzeitarbeitslose wieder in Arbeit zu bringen. Das Wichtigste sei, möglichst vielen Betroffenen wieder Arbeit und »die Perspektive auf ein eigenes Einkommen zu eröffnen«, so die Kanzlerin.

Der Aufbau eines sozialen Arbeitsmarkts ist zweifelsohne ein wichtiger sozialpolitischer Schritt, der allerdings finanziell zu gering dimensioniert ist.[1] Eine weitergehende Neujustierung der sozialen Sicherungssysteme wird mit der Neuauflage von Schwarz-Rot wegen der finanziellen Dimensionen und der Abkehr von bisherigen ordnungspolitischen Grundsätzen nicht zu haben sein.

Das System der Grundsicherung

In der »Berliner Republik« sind viele Bürger*innen auf Transferleistungen der sozialen Mindestsicherungssysteme angewiesen, um ihren Lebensunterhalt bestreiten zu können. Zum Jahresende 2016 erhielten in Deutschland 7,9 Mio. Menschen und damit 9,5% der Bevölkerung Mindestsicherungsleistungen, im Jahr 2015 waren es knapp 8,0 Mio. Menschen.

Diese existenzsichernden finanziellen Hilfen des Staates gehören in Deutschland zu den grundlegenden Charakteristika eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates. Allerdings ist deren Ausgestaltung und die laufende Anpassung eben auch Bestandteil der politisch-gesellschaftlichen Auseinandersetzungen.

Folgende Leistungen werden zu den Mindestsicherungsleistungen gezählt:

• Arbeitslosengeld II/Sozialgeld nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) »Grundsicherung für Arbeitsuchende«;
• Laufende Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen im Rahmen der »Sozialhilfe« nach dem SGB XII;
• Laufende Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung im Rahmen der »Sozialhilfe« nach dem SGB XII;
• Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG);
• Leistungen der Kriegsopferfürsorge nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG).

Hinzugenommen werden muss noch das Wohngeld, das Menschen mit niedrigen Einkommen ohne Grundsicherungsleistungen beziehen. Es wird einkommensschwächeren Haushalten gewährt, damit diese die Wohnkosten tragen können. Ende des Jahres 2016 bezogen rund 631.000 Haushalte Wohngeld. Das waren wegen der Wohngeldreform 2016 170.000 Haushalte mehr als Ende 2015. Ende 2016 betrug der durchschnittliche monatliche Wohngeldanspruch von reinen Wohngeldhaushalten 157 Euro, von wohngeldrechtlichen Teilhaushalten 145 Euro.

Das Niveau dieser Transferleistungen ist umstritten, weil die Leistungen eben nicht für die sozial-kulturelle Existenzsicherung ausreichend sind. Ein weiteres Problem ist die beständige größer werdende Zahl der Menschen, die auf diese Existenzsicherung angewiesen sind.

Der leichte Rückgang im Jahr 2016 gegenüber 2015 rührt ganz überwiegend daher, dass die Zahl der Empfänger*innen von Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zurückgegangen ist, während gleichzeitig ist die Zahl der Bezieher*innen von ALG II und Sozialgeld zugenommen hat.

• Knapp 6,0 Mio. Menschen erhielten Ende 2016 Gesamtregelleistungen (Arbeitslosengeld II/Sozialgeld) nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II »Grundsicherung für Arbeitsuchende«; so genanntes Hartz IV). Gegenüber dem Vorjahr stieg damit die Anzahl der Regelleistungsberechtigten um 140.000 oder 2,3%.
• Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach dem SGB XII »Sozialhilfe« erhielten gut 1,0 Mio. Menschen. Die Anzahl ging damit gegenüber dem Vorjahr um 1,2% zurück. Dieser (überraschende) Rückgang ist vor allem auf die Wohngeldreform 2016 und die damit verbundenen Anpassung des Wohngeldes an die Mieten- und Einkommensentwicklung seit der Wohngeldreform 2009 zurückzuführen. Neben dem Anstieg der Bruttokaltmieten und der Einkommen wurde bei der Erhöhung der Tabellenwerte auch der Anstieg der warmen Nebenkosten und damit der Bruttowarmmieten insgesamt berücksichtigt. Von der Erhöhung des Wohngeldes profitieren insbesondere Familien sowie Rentner*innen.
• Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) bekamen rund 728.000 Menschen. Dies entspricht einem Rückgang von 25,3%. Dafür standen Mittel in Höhe von 9,4 Mrd. Euro zur Verfügung (+ 3,9 Mrd. Euro gegenüber 2015). Der Rückgang beruht insbesondere auf der hohen Zahl abgeschlossener beziehungsweise entschiedener Asylverfahren. Die betroffenen Personen erfüllen nicht mehr die Leistungsvoraussetzungen des AsylbLG.

Einen längerfristigen Aufwärtstrend gibt es auch bei der Zahl der auf Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit angewiesenen Bürger*innen. 2016 waren das knapp 600.000 Menschen mehr als noch 2003. 2016 bezogen davon 525.595 Personen Grundsicherung im Alter (2003: 258.000). Gleichzeitig stagniert seit einigen Jahren die Zahl der Langzeitarbeitslosen im Hartz IV-System zwischen 5,8-6,0 Mio. Die Zahl der Kinder, die von Sozialgeld leben, ist aber seit 2010 um mehr als 140.000 gestiegen. Kinder- und Altersarmut sind in der Berliner Republik ein immer drängenderes soziales Problem.

Besonders hoch ist der Anteil der Menschen, die auf soziale Mindestsicherungsleistungen angewiesen sind, in den Stadtstaaten Berlin (18,8%) und Bremen (18,0%), gefolgt von Hamburg. Aber auch in vielen Flächenländern hat sich ihr Anteil in den letzten Jahren deutlich erhöht. So ist die Quote in Nordrhein-Westfalen von 10,2% im Jahr 2010 auf 12,0% im Jahr 2016 gestiegen. Absolut waren das gut 2,1 Mio. Menschen, dies entspricht mehr als 25% aller auf Mindestsicherung angewiesener Menschen in Deutschland.

Die Zahl und Quote der Mindestsicherungsempfänger markieren keineswegs das ganze Ausmaß an Armut. Denn tatsächlich beantragen Millionen Bürger*innen überhaupt keine Hartz IV- oder Grundsicherungsleistungen, obwohl sie mit ihrem Netto-Einkommen einschließlich Wohngeld, Kindergeld und Kinderzuschlag über weniger als das Existenzminimum verfügen, und damit Anspruch auf soziale Unterstützung haben. Die gesellschaftliche Diskriminierung von Armut und der bürokratische Umgang mit den davon Betroffenen bewirken, dass viele Benachteiligte auf soziale Rechte verzichten. Zugleich können aber auch viele von Armut Betroffene das soziale Netz nicht in Anspruch nehmen, weil sie trotz Bedarf die Leistungsvoraussetzungen nicht erfüllen.

So liegt denn auch die Armutsgefährdungsquote, die den Anteil der Bevölkerung misst, der weniger als 60% des Durchschnitteinkommens zur Verfügung hat, 2016 mit 15,7% deutlich über Quote der Empfänger*innen von Mindestsicherungsleistungen von 9,5%. Das bedeutet, dass tatsächlich etwa 13 Mio. Bürger*innen in Deutschland arm sind.

Und die Armutsgefährdungsquote hat seit 2006 trotz guter ökonomischer Rahmenbedingungen von 13,9% auf 15,7% in 2016 deutlich zugenommen. Sie lag im Jahr 2016 in allen westdeutschen Bundesländern (außer Hamburg, aber auch hier mit zuletzt wieder deutlich steigender Tendenz) über dem Niveau des Jahres 2005. Der Anstieg des Armutsrisikos war in den letzten zehn Jahren in Nordrhein-Westfalen am stärksten. Dort erhöhte sich das Armutsrisiko im Vergleich zum Jahr 2005 um 3,4 Prozentpunkte auf 17,8% im Jahr2015.

Das bundesweit höchste Armutsrisiko wies im Jahr 2016 Bremen mit 22,6% auf, gefolgt von Sachsen Anhalt mit 21,4%, Mecklenburg-Vorpommern mit 20,4% und Berlin mit 19,4%. Die niedrigsten Armutsgefährdungsquoten 2016 hatten – gemessen am Bundesmedian[2] – Baden-Württemberg (11,9%), Bayern (12,1%), und Hamburg (14,9%).

Armut verteilt sich nicht nur ungleich über die und innerhalb der Bundesländer, sondern auch über die verschiedenen sozialen Gruppen. Am höchsten ist die Armutsquote bei den Erwerbslosen. Hier waren 2016 59% von Armut betroffen. Dann folgen schon die Alleinerziehenden und ihre Kinder, die zu 43,8% als arm gelten müssen. Nach einer neueren Studie der Bertelsmann-Stiftung[3] liegt die Armutsquote bei den Alleinerziehenden sogar bei 68%. Von Armut überdurchschnittlich betroffen sind zudem Menschen mit Migrationshintergrund mit 27,7%. Und bei den Rentner*innen ist es inzwischen so, dass ihre Armutsquote 2016 über dem Durchschnitt von 15,7% gelegen hat, während sie Mitte der 2000er Jahre noch deutlich niedriger lag.

Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Amtliche Sozialberichterstattung

Schlussfolgerung

Um Armut nachhaltig zu bekämpfen und den Zukunftsängsten vieler Bürger*innen zu begegnen, sind gesellschaftspolitischen Maßnahmen erforderlich, die auf eine Neujustierung des Systems der sozialen Sicherheit hinauslaufen. Dies müsste verbunden sein mit Initiativen zur Umstrukturierung der Wirtschaft und der Stabilisierung der Wertschöpfung. Dazu gehören umfangreiche staatliche Investitionen in die öffentliche Infrastruktur.

Dabei geht es erstens um eine Eindämmung der Prekarisierung der Lohnarbeit, eine Begrenzung von Leiharbeit und Werkverträgen sowie die Abschaffung der Minjobs, um den Umfang des Niedriglohnsektors, und damit das Armutsrisiko, wirksam zu begrenzen. Warum sorgen wir nicht dafür, dass diejenigen, die heute für die niedrigsten Löhne arbeiten, höhere Löhne erhalten? Dann könnten auch die Nicht-Arbeitenden mehr bekommen, ohne dass wir das Problem des Lohnabstandsgebots und der sogenannten Leistungsgerechtigkeit lösen müssen.

Zweitens müssten Strukturreformen am Arbeitsmarkt mit der weiteren Ausdehnung eines sozialen Arbeitsmarkts, der wieder verlängerten Auszahlung von ALG I, einer deutlichen Erhöhung des Mindestlohns sowie der Abschaffung des Sanktionsregimes bei Hartz IV auf den Weg gebracht werden.

Drittens müsste die weitere Absenkung des Rentenniveaus verhindert werden, in der Perspektive ergänzt um eine deutliche Anhebung und armutsfeste Grundsicherungsleistungen, die den Betroffen ein sozial-kulturelles Minimum garantieren und ihre Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sicherstellen. Dazu gehört auch eine deutliche Anhebung des Wohngelds. Schließlich geht es um die Einführung einer Kindergrundsicherung, die den Skandal von Kinderarmut in einem reichen Land wie Deutschland beendet.

Die schwarz-rote Bundesregierung will zwar die befristete Beschäftigung begrenzen, Langzeitarbeitslosigkeit eindämmen und das Rentenniveau stabilisieren, behandelt aber ansonsten das Armutsproblem eher als zu vernachlässigendes Randproblem. Armuts-und Abstiegsängsten begegnet man so sicherlich nicht.

[1] Vgl. dazu Bernhard Müller, Projekt »Sozialer Arbeitsmarkt«: Hoffnung für Langzeitarbeitslose, in: Sozialismus Heft 3/2018.
[2] Nimmt man den Landesmedian, der die regionalen Einkommens- und Ausgabenstrukturen besser einfängt, dann ergibt sich ein etwas anderes Bild. Dann weist z.B. Hamburg mit 18,3% die höchste Armutsquote aus.
[3] Jan Marvin Garbuszus/Notburga Ott/Sebastian Pehle/Martin Werding, Wie hat sich die Einkommenssituation von Familien entwickelt? Ein neues Messkonzept, Februar 2018.