22. Juli 2020 Joachim Bischoff/Bernhard Müller

Konfliktreiche Weichenstellung für Europas Zukunft

Als »Stunde der Wahrheit für Europa« hat der französische Präsident Emmanuel Macron das Sondertreffen der EU-Staats- und Regierungschefs im Vorfeld bezeichnet. Rund 1,8 Bio. Euro sollen nach den Vorstellungen der EU-Kommission für den nächsten Sieben-Jahre-Haushalt und zur Bewältigung der Corona-Wirtschaftskrise ausgegeben werden.

»Die ganze Welt beobachtet uns«, mahnte die Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen zu Beginn der Gespräche. »Die ganze Welt schaut, ob Europa fähig ist, vereint zusammenzustehen und diese Corona-Krise zu überwinden.« Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel rief ihre Kolleg*innen dazu auf, aufeinander zuzugehen.

Die Beobachtung des Verhandlungsprozesses war kein Vergnügen, denn die unterschiedlichen Positionen konnten nur nach langwierigen Gesprächen in einem Kompromiss zusammengefasst werden. Die Regierungsdelegationen und die EU-Kommission haben sich nach vier harten Verhandlungstagen und -nächten auf das größte Finanzpaket in der Geschichte der EU geeinigt. Die »Sparsamen Vier«, die eigentlich aus fünf Ländern bestehen (Niederlande, Österreich, Dänemark, Schweden und Finnland), agierten als Abweichler am Verhandlungstisch, weil sie das Finanzpaket nicht vorbehaltlos unterstützten wollten.

Deutschland hat derzeit die Präsidentschaft des Rates der EU-Mitgliedstaaten inne. Daher ruhen auf Merkel viele Hoffnungen, die verschiedenen Positionen zusammenzubringen. Merkel ist zudem die erfahrenste und mächtigste Regierungschefin in der EU. Auf Merkel und Macron geht der zentrale Bestandteil des Kommissionsvorschlags, Schulden aufzunehmen und dann in ein Konjunktur- und Investitionsprogramm zu stecken, ursprünglich zurück. Diese Kehrtwende – noch vor der Corona-Krise hatte auch Deutschland versucht, die Ausgaben auf EU-Ebene zu deckeln – haben ihr die »Sparsamen Vier« übelgenommen.

Viele europäische Politiker*innen sind zu Recht besorgt, die europaweit und auch in den USA immer noch nicht kontrollierte Pandemie könnte zu einem weiteren Auseinanderdriften der wirtschaftlichen Entwicklung führen. Schon jetzt bestimmt die ökonomische Rivalität zwischen den USA und China die Regularien auf dem Weltmarkt, und die Erosion der militärischen Bündnisorganisation des »freien Westens« ist nicht mehr wegzudiskutieren. Daher kommt dem inneren Zusammenhalt der EU eine zentrale Bedeutung zu. Das Problem ist zudem, dass diese Gefährdung des Bündnisses der »demokratischen freien Welt« und des Zusammenhalts durch die Pandemie verstärkt wird, aber nicht der Grund für die Auflösungserscheinungen ist.

Die EU-Kommission prognostiziert für die Euro-Länder für 2020 ein Minus von 8,7%. Viele Beobachter*innen gehen davon aus, dass die Erholung in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich ausfallen wird, und die Lücke zwischen armen und reichen Ländern noch größer wird. Die Kommission befürchtet zudem, dass das den Zusammenhalt in der EU massiv gefährdet. Entsprechend soll mit dem neuen Haushalt und dem beschlossenen Recovery-Fonds mit einem Volumen von insgesamt 1.850 Mrd. Euro dieser Gefahr entgegenwirkt werden.

Es soll nicht nur ein Wiederaufbaufonds in Höhe von 750 Mrd. Euro zustandegebracht werden, um die von der Pandemie besonders geschwächten Volkswirtschaften zu reanimieren. Es geht mit der Verabschiedung eines mittelfristigen Haushalts für die Jahre 2021 bis 2027 auch um die grundsätzliche finanzielle Handlungsfähigkeit der EU. Rund 1,1 Bio. Euro soll der sogenannte Mehrjährige Finanzrahmen (MFF) nach den Vorstellungen der Kommission betragen. Ohne Einigung auf den mehrjährigen Haushaltsrahmen und den Aufbaufonds wäre es für die am heftigsten von der Pandemie betroffenen Mitgliedsländer – wie Italien, Spanien, Frankreich – sehr kritisch geworden.

Unterschiede im Wachstum in der EU

Bereits im Februar hatten die Staats- und Regierungschefs ohne Ergebnis um den europäischen Haushaltsrahmen gerungen. Vor allem Italien ist durch die heftige Rezession dringlich auf finanzielle Unterstützung angewiesen. Während das reale Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in der Euro-Zone seit dem Jahr 2000 um 18% zulegte, schrumpfte es in Italien um 2,1%. Gleichzeitig sind die italienischen Staatsschulden von 109% auf 135% gestiegen. Ohne deutliche Beschleunigung der Wachstumsrate sind die rechtspopulistischen Kräfte in dem Mittelmeerland nicht zurückzudrängen und das Land droht aus dem europäischen Verbund herauszufallen. Wegen der harten innenpolitischen Konfrontationen hat die fragile Regierungskoalition unter Conte auch das Angebot ausgeschlagen, im Rahmen des 540 Mrd. Euro schweren Krisenfonds des ESM einen hohen Kredit mit sogenannten Reformauflagen zu beantragen. Die italienische Regierung setzt darauf, über den europäischen Recovery-Fonds 80 Mrd. Euro ohne politische Auflagen zu erhalten.

Nach dem ersten von EU-Ratspräsident Charles Michel auf dem Gipfel vorgelegten Kompromissvorschlag, sollte der siebenjährige Haushaltsplan leicht gekürzt werden. Am Volumen von 750 Mrd. Euro Hilfsgeldern sollte zwar nicht gerüttelt werden, doch würden nicht 500 Mrd. Euro, sondern nur 450 Mrd. Euro als Zuschuss vergeben und dafür 300 Mrd. Euro statt 250 Mrd. Euro als Kredit. Und auch bei den Beitragsrabatten für die Nettozahler sollte es bleiben. Zudem sah der Vorschlag vor, dass die EU-Staaten bei der Verteilung der Mittel aus dem Wiederaufbauprogramm stärker mitreden können als bisher. Ziel des Recovery-Fonds ist es, die innere Kohäsion der Mitgliedsstaaten zu stärken.

 

 
 

Dieser Kompromissvorschlag aber war noch nicht konsensfähig. Insbesondere die niederländische Regierung hat in der Debatte mit einer harten, unnachgiebigen Sprache immer wieder für Irritationen gesorgt. Der rechtsliberale Regierungschef Rutte ist Sprachrohr der Ländergruppe der »Sparsamen Vier«. Diese Länder pochen auf mehr Eigenverantwortung, weniger große Transfersummen und strenge Reformbedingungen.

Macron appellierte deshalb während der Verhandlungen an die anderen EU-Regierungen, im Interesse Europas noch eine Einigung zu finden. Eine Lösung sei möglich, aber sie müsse auch den Ambitionen der EU entsprechen, mahnte er. Europa stecke in einer unvergleichlichen Krise, fügte er mit Blick auf die Corona-Pandemie und den Wirtschaftseinbruch hinzu. »Wir brauchen die Einheit«, so Macron abschließend.

Schon vor Pandemie-Zeiten waren die Verhandlungen um Agrarhilfen und Kohäsionsmittel, Rabatte und Rückflüsse schwierig. Durch das Ausscheiden von Großbritannien sind diese Politikfelder keineswegs einfacher geworden. Der Aufbaufonds machte nun die Verständigung über den Haushaltsrahmen keineswegs leichter, weil neben den Summen oder den Maßstäben zur Verteilung auch ein finanzpolitisches Tabu angekratzt wird: Gemeinsam, so will es die Kommission, sollen zum ersten Mal in großem Stil Kredite an den Finanzmärkten aufgenommen werden.

Die Fronten waren bereits im Februar verhärtet: Schon damals kämpften die »Sparsamen Vier« in erster Linie gegen einen höheren EU-Haushalt. Scharf kritisierten sie am jetzigen Aufbaufonds die Idee, dass der größte Teil der Corona-Hilfen in Form von nichtrückzahlbaren Zuschüssen an besonders betroffene Staaten überwiesen werden soll. Zumindest aber müssten die Empfänger strenge Reformen im Arbeitsmarkt und im Rentensystem durchsetzen, forderte der niederländische Ministerpräsident Mark Rutte. »Wenn Kredite bis zu einem gewissen Grad in Zuschüsse umgesetzt werden müssen, dann sind Reformen umso wichtiger und die absolute Garantie, dass sie wirklich stattgefunden haben«, präzisierte er seine Position. In Abstraktion von den jeweiligen politischen Kräfteverhältnissen in den am schwersten betroffenen Krisenländern will die Gruppe der »Sparsamen« eine am gescheiterten neoliberalen Konzept orientierte Revitalisierung der Wertschöpfung durchdrücken.

Weiterer Konfliktstoff resultierte aus der Idee, dass die Auszahlung von Geldern an die Einhaltung rechtsstaatlicher Kriterien geknüpft sein muss. Michels Kompromiss sah vor, dass eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten der Auslösung des Rechtsstaatsmechanismus zustimmen muss. Doch dem ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán ging auch dies zu weit: Er drohte mit einem Veto gegen das gesamte Finanzpaket.

Gestritten wurde in den verschiedenen Verhandlungsrunden um einen politischen Konsens: Zwar wollte kein Beteiligter, dass die EU auseinanderbricht. Die massive Schwächung durch den anstehenden vertraglosen Brexit wird allerdings nicht als Warnzeichen wahrgenommen. Der europäische Binnenmarkt und die Währungsunion haben den Wettbewerb verschärft und das Wirtschaftswachstum angekurbelt. Das sollte eigentlich für Konvergenz sorgen. Im Norden und Osten ist dies passabel gelungen, doch vor allem südlichere Länder sind deutlich zurückgefallen. Von der ökonomischen Integration profitieren die wettbewerbsfähigeren stärker als die schwächeren. Das ist ein Grund für mehr finanzielle Solidarität. Transfers schaffen allerdings auch Abhängigkeiten und können institutionelle Schwächen zementieren, wie der süditalienische Mezzogiorno zeigt. Das heißt, die Zuschüsse sollten zur Erneuerung und zukunftsfähigen Ausgestaltung des gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozesses eingesetzt werden.

Veränderte Weltordnung nicht im Blick

Die Veränderung der globalen Wirtschafts- und politischen Bündnisverhältnisse – so der Eindruck – spielte bei den schwierigen Verhandlungen kaum eine Rolle. Die Behauptung Europas in einer veränderten Weltordnung ist offenkundig für etliche führenden Nationalpolitiker*innen nur eine rhetorische Formel für Sonntagsreden. Dabei wird die Konzeption des multilateralen Freihandels an allen Ecken unterlaufen, was zu wachsenden Konflikten im internationalen Wirtschaftsverkehr führt.

Die USA verfolgen seit 2016 bekanntlich einen strikten Kurs des »America first«, Strafzölle sind deshalb ein zentrales Element von Trumps Außenpolitik. Der US-Präsident befindet sich im Wahlkampf und wird mit aller Härte verhandeln. Die WTO ist nur noch ein Schatten ihrer selbst, ihr Streitschlichtungsverfahren ist gelähmt. Seit dem Abbruch der Doha-Runde (2008) haben keine Welthandelsgespräche mehr im WTO-Format stattgefunden. Die USA drohen, die WTO zu verlassen.

Regionale und bilaterale Handelsverträge verdrängen globalen Freihandel. Die Corona-Pandemie beschleunigt diesen Trend. Renationalisierung, protektionistische Handelsschranken und regionale Barrieren beschädigen den Welthandel. Lieferketten sollen verkürzt und weniger verwundbar werden. Gigantische staatliche Hilfsprogramme fließen exklusiv den eigenen nationalen Wirtschaften zu und verzerren internationale Wettbewerbsbedingungen. Dies macht Dumping-Vorwürfe, Strafzölle oder weitere restriktive Maßnahmen wahrscheinlich.

Die amerikanische Konfrontation mit China ist kein vorübergehendes Phänomen. Dies müsste Europa eigentlich zum Umdenken und zur Stärkung der eigenen wirtschaftlichen Basis zwingen. Es geht in dem eskalierenden Konflikt zwischen den USA und der VR China nicht um bloße politische Gegensätze, sondern um eine fundamentale Rivalität, die sich auf immer mehr Bereiche erstreckt.

Denn längst reicht sie über Handelsstreitigkeiten hinaus: Die kürzlichen Zollerhöhungen auf ausgewählte französische Produkte, die angedrohten Zölle auf deutsche Automobilexporte und andere Industrieprodukte sowie der Druck auf das Ostseepipeline-Projekt und die Auseinandersetzung über den Ausbau des 5G-Netzes sprechen eine deutliche Sprache. Eine neue Ära zeichnet sich ab, und die Rivalität der beiden Weltmächte dürfte die Weltpolitik auf viele Jahre hinaus dominieren. Die Entscheidung Großbritanniens, Huawei vom Aufbau seines 5G-Mobilfunknetzes auszuschließen, zeugt davon.

Es ist kurzsichtig, von einer vorübergehenden Eintrübung des Verhältnisses zwischen den USA und Europa auszugehen, verknüpft mit der Hoffnung, etliche zusätzliche Autos im Reich der Mitte verkaufen zu können. Zu Recht konstatiert Bundeskanzlerin Merkel eine anhaltende Veränderung im Verhältnis zu den USA: Wenn die USA ihre Weltmacht-Rolle ablegen sollten, müsse über das künftige transatlantische Verhältnis grundsätzlich nachgedacht werden.

Ziel: Handlungsfähigkeit erhalten

Es wäre ein denkbar schlechtes Zeichen, wenn es gleich zu Beginn der bis Ende des Jahres dauernden deutschen EU-Ratspräsidentschaft – und im letzten Jahr der Ära von Angela Merkel als Kanzlerin – zu einer Vertagung des Sondergipfels gekommen wäre. Das wollten Merkel und Macron unbedingt vermeiden. Manche in Berlin fürchteten schon ein Ende der EU, wenn dies so weitergangen wäre. Außenminister Heiko Maas verweist auf die politische Dimension der Gipfelverhandlungen: »Die Corona-Pandemie hat uns alle erschüttert. Umso wichtiger ist jetzt eine Antwort, die schnell wirkt und niemanden in der Europäischen Union zurücklässt. Die Solidarität aller Staaten untereinander wird sich für alle auszahlen … Europas Wort hat weltweit am meisten Gewicht, wenn alle geeint auftreten.«

Der schließlich erreichte Konsens basiert auf einem neuen Kompromissvorschlag, den EU-Ratspräsident Charles Michel am vierten Verhandlungstag vorgelegt hat. Danach wird der Anteil der Zuschüsse im Corona-Rettungsprogramm auf 390 Mrd. Euro gesenkt. Ursprünglich sollten es einmal 500 Mrd. Euro sein. Ergänzt wird das Paket um 360 Mrd. Euro an Krediten.

Auf Verlangen des niederländischen Ministerpräsidenten Rutte wurde eine Art Notbremse bei der Vergabe der Mittel eingerichtet. Die EU-Kommission muss innerhalb von zwei Monaten die eingereichten Pläne prüfen. Der Rat stimmt mit qualifizierter Mehrheit zu. Für die Auszahlung der Gelder müssen dann aber die vereinbarten Zwischenziele erreicht werden, beispielsweise bei der Umsetzung von Reformen. Umstritten war auch der Verteilschlüssel für den Recovery-Fonds.

Die jetzt beschlossene Einigung über die Proportionierung und die Verteilung des Fonds wurde durch Zugeständnisse bei den Rabatten für die Beitragszahlungen erreicht. Insbesondere die Rabatte für Dänemark, die Niederlande, Österreich und Schweden wurden kräftig aufgestockt. Deutschland hingegen, dem ebenfalls ein solcher Nachlass auf dem jährlichen Beitrag an die EU zugesichert ist, soll nicht mehr Geld zurückerhalten. Merkel bestätigte nach dem Gipfel, dass sie das als Beitrag der größten Volkswirtschaft angesehen habe, um das Budget nicht zu sprengen.

Ungarn und Polen wollten außerdem verhindern, dass die Auszahlung von EU-Geldern an Bedingungen bei der Rechtsstaatlichkeit geknüpft wird. In der Einigung heißt es nur noch, dass der Europäische Rat die Rechtsstaatlichkeit unterstützt und dass man bald einen entsprechenden Mechanismus zum Schutze des EU-Budgets einführen wolle. Laut diesem wäre dann im Rat der Mitgliedstaaten eine qualifizierte Mehrheit nötig, um entsprechende, das Geld blockierende Maßnahmen zu beschließen.

Differenzen bleiben trotz Einigung bestehen

Der EU-Gipfel hat die vielen Brüche und Konfliktlinien im Staatenbund auch nach dem Brexit offen zutage treten lassen. Diese bestanden allerdings schon vor der Pandemie und trennten längst nicht nur Nord- und Südeuropäer. Neu ist vor allem: Mit dem nun beschlossenen Aufbaufonds wird die EU-Kommission ermächtigt, erstmals im großen Stil Schulden an den Finanzmärkten aufzunehmen. Die Mitgliedstaaten garantieren die Summe von insgesamt 750 Mrd. Euro, entsprechend dem Gewicht ihrer Volkswirtschaften.

An den Differenzen, wie beispielsweise nach dem Brexit die Lasten neu zu verteilen sind, und ob statt Kohäsion und Landwirtschaft nicht mehr Mittel in die Forschung fließen sollten, scheiterte schon der letzte Haushaltsgipfel. West- und Osteuropäer sind zudem in der Frage zerstritten, ob Fördergelder an Rechtsstaatsprinzipien geknüpft werden sollen.

Merkel und Macron haben letztlich Zustimmung für das Corona-Hilfspaket bekommen. »Das war nicht einfach«, sagte Merkel. Für sie zähle aber, »dass wir uns am Schluss zusammengerauft haben«. Zusammen umfasst das Paket 1,8 Bio. Euro – davon 1.074 Mrd. Euro für den nächsten siebenjährigen Haushaltsrahmen und 750 Mrd. Euro für ein Konjunktur- und Investitionsprogramm gegen die Folgen der Pandemie. Angesichts der herrschenden Weltunordnung ist es der EU gelungen, einen Finanzrahmen zu verabschieden, der den europäischen Staatenbund als handlungsfähig ausweist. Offen bleibt, ob die Mittel ausreichen und so eingesetzt werden, dass die Folgen der Pandemie überwunden werden können. Zudem muss das EU-Parlament dem Paket zustimmen. Anschließend müssen auch die Parlamente der Mitgliedstaaten das Hilfspaket billigen.