23. Dezember 2016 Joachim Bischoff / Bernhard Müller: Der Armuts- und Reichstums-Bericht in zwei Entwurfsfassungen

Soziale Ungleichheit – wie sie die Bundesregierung sieht

Der fünfte Armuts- und Reichtums-Bericht (ARB) der Bundesregierung ist in der Ressortabstimmung, d.h. alle Ministerien steuern ihre Sichtweise zum Gesamtbericht bei. In Frühjahr 2017 will die Bundesregierung den Bericht vorstellen. Eine erste Fassung (ARB I) wurde im September vorgelegt, eine nach Abstimmung mit den Ministerien erstellte 2. Fassung (ARB II) zirkuliert seit Anfang Dezember. Im März soll der Bericht dann vom Bundeskabinett verabschiedet werden.

Die koordinierende Ministerin Andrea Nahles stellt fest: »Seit Jahren legen wir diesen Armuts- und Reichtumsbericht auf, doch wenn man ehrlich ist, war das bisher immer nur ein Armutsbericht. Über die Reichen wissen wir nicht viel. Wir haben versucht, die Blackbox etwas zu öffnen. Wir haben sämtliche Ergebnisse der Studien des Armuts- und Reichtumsberichts öffentlich gemacht. Die Frage der Interpretation muss innerhalb der Bundesregierung abgestimmt werden.«

Fortschritte

Es war zu erwarten, dass der unter Federführung der sozialdemokratischen Arbeitsministerin Nahles erarbeitete Bericht die Beschönigungen der sozialen Spaltung im Land im letzten noch von Schwarz-Gelb zu verantwortenden Armuts- und Reichtumsbericht nicht wiederholen würden. Vor allem auf Druck der FDP waren damals alle Passagen gestrichen worden, in denen die soziale Polarisierung mindestens benannt wurden. So hieß es dort ursprünglich: »Die Privatvermögen in Deutschland sind sehr ungleich verteilt.« Und: »Die Einkommensspreizung hat zugenommen.« Das verletze »das Gerechtigkeitsempfinden der Bevölkerung« und könne »den gesellschaftlichen Zusammenhalt gefährden«. Die darüber vermittelte Botschaft lautete: Die Abstiegsängste der mittleren Einkommensschichten sind überwiegend unbegründet. Soziale Polarisierung findet nicht statt.

Im neuen Bericht wird dagegen die Tendenz zur sozialen Polarisierung nicht bestritten. »Die Ungleichheit der Markteinkommen in Deutschland ist ab Mitte der 1990er Jahre und verstärkt in der ersten Hälfte der 2000er Jahre deutlich angestiegen, auch wenn sie auf der Ebene der Haushaltsnettoeinkommen dank deutlicher Reduzierung durch das Steuer- und Abgabensystem verringert wird und im internationalen Vergleich weiterhin unterdurchschnittlich ausfällt. Die starke Zunahme der Einkommensungleichheit zu Beginn der 2000er Jahre ist auch eine Folge der Ausdifferenzierung der Lohnarbeit: Niedriglohnbeschäftigung, nachlassende Tarifbindung und die Zunahme atypischer Beschäftigung haben zu einer stärkeren Spreizung der Erwerbseinkommen beigetragen. Bis in die Einkommensmitte hat es Reallohnverluste gegeben.« (ARB II, S. 54) Diese Entwicklung sei allerdings in den letzten Jahren mit zunehmender Beschäftigung und wachsenden Reallöhnen gestoppt worden.

Die gesellschaftliche Debatte über die Befunde ist eröffnet. Insgesamt ist der 655-Seiten-Entwurf des Berichts Ergebnis eines aufwändigen Verfahrens mit mehreren Forschungsprojekten. Er ist in der Abstimmung der Bundesregierung, soll weiter aktualisiert und mit Verbänden und Experten beraten werden, bevor er abermals zwischen den Ministerien abgestimmt und im Frühjahr vom Bundeskabinett beschlossen wird. Schwerpunktthemen sind unter anderem die Auswirkung atypischer Beschäftigung und die Entstehung und Verwendung privaten Reichtums. Wir stellen hier schon jetzt einige Bereiche und Thesen vor. Eine umfassende Auseinandersetzung ist für die Printausgabe von Heft 2-2017 der Zeitschrift Sozialismus geplant.

Prekarisierung der Lohnarbeit

Maßgebliche Faktoren für die wachsende Ungleichheit in den letzten Jahren waren die Massenarbeitslosigkeit und die damit einhergehende Schwächung der Gewerkschaften (mit der Folge drastisch sinkender Tarifbindung) sowie die Deregulierung der Lohnarbeit durch das Hartz IV-System, die zum beschleunigten Aufbau eines Niedriglohnsektors geführt hat. »Weitgehend unstrittig ist, dass die Liberalisierungen im Bereich der Leiharbeit und der geringfügig entlohnten Beschäftigung zu einem starken Zuwachs der Beschäftigtenzahlen in diesen Erwerbsformen bis zur Mitte der 2000er Jahre beigetragen haben. Dieser hat wiederum aufgrund niedrigerer durchschnittlicher Entgelte auch die schwache gesamtwirtschaftliche Lohnentwicklung und die zunehmende Lohnspreizung verstärkt.« (ARB II, S. 63)

Seit Mitte der 1990er Jahre, also auch schon vor den Hartz IV-Reformen, ist es zu einem massiven Anstieg des Anteils der Beschäftigten im Niedriglohnbereich gekommen. Der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten an allen abhängig Beschäftigten ist zwischen 1995 und 2007 kontinuierlich von gut 18% auf über 24% angestiegen, war im Berichtszeitraum aber leicht rückläufig. Durch die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro zum 1. Januar 2015 wurde hier eine untere Leitplanke installiert, die zu einer Verbesserung der Einkommenssituation vieler NiedriglöhnerInnen geführt hat. Die Nominallöhne der Ungelernten, also derer, die vom Mindestlohn am stärksten betroffen waren, stiegen laut des Statistischen Bundesamtes im Jahr 2015 um 4,1%, während im Durchschnitt die Nominallöhne nur um 2,7% stiegen.

Die Prekarisierung der Lohnarbeit zeigt sich im deutlichen Rückgang sozialversicherungspflichtiger Normalarbeitsverhältnisse und der gleichzeitigen massiven Ausbreitung prekärer Beschäftigungsverhältnisse. Der Analyse der atypischen Beschäftigung wird im Armut-s und Reichtumsbericht zu Recht große Bedeutung zugemessen, verweist doch z.B. die OECD darauf, dass die wachsende Ungleichheit in der Einkommensverteilung in den meisten Industriestaaten vor allem auch durch die zunehmende Verbreitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse zu erklären ist.

Auch in Deutschland hat die atypische Beschäftigung massiv zugenommen. »So hat der Anteil der befristet Beschäftigten an allen Kernerwerbstätigen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes von 5,7% in 1991 auf 7,0% in 2015 zugenommen, ist aber in den letzten Jahren in der Tendenz rückläufig. Die absolute Anzahl der Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer stieg von rund 563.000 im Jahr 2006 auf rund 750.000 im Jahr 2011, was einer Steigerung des Anteils der Leiharbeit an allen Kernerwerbstätigen von 1,7% auf 2,1% entspricht. Seitdem ist jedoch ein leichter Rückgang bzw. Stagnation zu beobachten: In den Jahren 2014 und 2015 waren rund 670.000 Personen in der Leiharbeit beschäftigt. Der Anteil der ausschließlich geringfügig Beschäftigten, hat zwischen 1991 und 2015 einen Anstieg von rund 2% auf gut 6% erfahren, jedoch auch mit leichten Rückgängen in den letzten Jahren. Der größte Anstieg vollzog sich im Bereich der Teilzeitarbeit, deren Anteil an allen Beschäftigten von 7% im Jahr 1991 auf rund 13% im Jahr 2015 gestiegen ist.« (ARB II, S. 76/77)

Atypisch Beschäftigte beziehen eindeutig häufiger Niedriglöhne als Menschen in Normalarbeitsverhältnissen und sind auch einem deutlich höheren Armutsrisiko ausgesetzt. Und: »Bei sämtlichen Formen atypischer Beschäftigung ist von einem ›Einsperreffekt‹ auszugehen, d.h. die atypische Beschäftigung erhöht zum einen das Arbeitslosigkeitsrisiko, und verringert zum anderen die Wahrscheinlichkeit, in Zukunft in einem Normalarbeitsverhältnis beschäftigt zu sein. Insbesondere mit Blick auf nicht-selbstgewählte Formen atypischer Beschäftigung ergibt sich besondere Brisanz daraus, dass sich die Wahrscheinlichkeit, in ein Normalarbeitsverhältnis einzutreten, nicht nur im Vergleich zu Normalbeschäftigten verringert. Auch im Vergleich mit Arbeitslosen wurde festgestellt, dass keine der untersuchten atypischen Beschäftigungsformen kurz- und mittelfristig förderlich für die Integration in reguläre Beschäftigung sind.« (ARB I, S. 92)

Schließlich hat prekäre Beschäftigung auch massive Rückwirkungen auf die Lohnarbeit insgesamt: »Prekäre Arbeit wirkt zudem nicht nur auf die Betroffenen selbst, sondern führt zu einer ›Destabilisierung des Stabilen‹, wirkt sich also auf die Stabilität des Arbeitsumfeldes aus. Beispielsweise übernehmen Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer häufig die gleiche Arbeit zu geringeren Löhnen, was – wie empirische Studien zeigen – einen Disziplinierungseffekt auf die Stammbelegschaft auslösen kann. Die Stammbelegschaft sieht in der Leiharbeitnehmerschaft eine ›Deklassierung, die Entwertung ihres Wissens, und Könnens‹; Leiharbeit verdeutlicht ihnen ihre Ersetzbarkeit. Prekäre Arbeit wirkt hierdurch letztlich auf die Handlungsmöglichkeiten der Betriebsräte sowie auf Tarifverhandlungen zurück, da qualitative Aspekte der Gestaltung der Arbeitsplätze weniger durchsetzungsfähig werden.« ARB II; S.81f.)

Schrumpfende »Mitte«

Die wachsende soziale Ungleichheit führt auf der Ebene der Haushalte zu einem Schrumpfen der Haushalte mit mittleren Einkommen. »Zwischen Ende der 1990er und Mitte der 2000er Jahre ist eine zunehmende Polarisierung der Einkommensverteilung zu beobachten. Der Anteil der Bezieherinnen und Bezieher mittlerer Einkommen ging zurück, während der Anteil der Armutsgefährdeten und der Einkommensreichen anstieg. Seither lässt sich - je nach Datenbasis und gewählter Abgrenzung – eine Stagnation oder ein leichtes Anwachsen der Bezieherinnen und Bezieher mittlerer Einkommen beobachten...

Ausgehend von rund 81% im Jahr 1991 erreichte der Anteil der mittleren Einkommensschicht mit gut 83% sein Maximum in den Jahren 1997 und 1998. Die Zunahme der Einkommensungleichheit im folgenden Zeitraum bis 2005 hatte auch eine Verringerung mittlerer Einkommen zur Folge. So konnte bis 2005 ein Absinken des Anteils mittlerer Einkommen auf rund 78% beobachtet werden, das nur von vermutlich stichprobenbedingten Schwankungen unterbrochen wird. Seitdem verblieb der Anteil stabil auf dem Niveau von rund 78%.« (ARB II, S. 72f.)

Nun wird diese Stabilität seit 2005 in anderen Untersuchungen bestritten, und auch die Definition der mittleren Einkommenslagen ist umstritten (im Armuts- und Reichtums-Bericht der breite Bereich von 60% bis 200% des Medianeinkommens). Entscheidend sind aber auch die Differenzierungsprozesse, die Auf- und Abstiege innerhalb der wie auch immer definierten Mitte, die im Bericht nicht untersucht werden. Hier zeigt sich in anderen Untersuchungen, dass insbesondere der Bereich der unteren Mittelschicht unter Druck steht und im besonderen Maße von Abstiegsängsten geplagt wird.

Diese Tendenz, die Prozesse sozialer Polarisierung zwar nicht zu bestreiten, dann aber doch seit Mitte des letzten Jahrzehnts eine Stillstand bzw. z.T. sogar eine leichten Rückgang sozialer Ungleichheit zu behaupten, durchzieht den gesamten Bericht. Damit kann denn auch der politische Attentismus in Sachen Veränderung der Verteilungsstrukturen gerechtfertigt werden.

Ungleichheit und Wachstum

In diesen Zusammenhang passt denn auch eine deutliche Veränderung des Berichts in seiner 2. Fassung bezogen auf die Mahnung von OECD und IWF an Deutschland, die Ungleichheit in den Verteilungsverhältnisse zu korrigieren. Die beiden Organisationen warnen seit einiger Zeit, dass wachsende Ungleichheit von Einkommen und Vermögen nicht nur den gesellschaftlichen Zusammenhang gefährden, sondern auch negative Effekte auf das Wirtschaftswachstum haben. In der ersten Fassung des Berichts heißt es daher zusammenfassend: »Hohe Ungleichheit … kann auch wirtschaftliche Ergebnisse dämpfen. Die Korrektur von Verteilungsergebnissen bleibt damit eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe. Dabei sollte nicht nur die Verteilung der verfügbaren Haushaltseinkommen, sondern auch die Primärverteilung in den Blick genommen werden. Je geringer die Ungleichheit der Primärverteilung ist, desto weniger muss der Staat kompensierend eingreifen.« (ARB I, S. 51)

In der 2. Fassung des Berichts ist dieser Passus umformuliert mit dem Hinweis, dass der Zusammenhang von Ungleichheit und Wachstum fraglich ist. Bezogen wird sich dabei auf des letzten Gutachten des Sachverständigenrates: »Empirisch ist der Zusammenhang zwischen Ungleichheit und Wirtschaftswachstum jedenfalls nicht eindeutig, sodass einzelne empirische Ergebnisse mit erheblicher Vorsicht interpretiert werden sollten (JG 2015 Kasten 17)«. (ARB II, S. 51)

Reichtum

Ein besonderer Schwerpunkt des Armuts- und Reichtums-Berichts soll auf der Erforschung des Reichtums liegen. Die mit der Expertise betrauten Wissenschaftler verweisen im ARB darauf, dass »die für empirische Analysen zur Verfügung stehenden Daten über Haushalte mit den höchsten Einkommen und Vermögen … lückenhaft ist.« Ein Hintergrund ist, dass durch die in diesem Land nicht erhobene Vermögenssteuer wie auch die Abgeltungssteuer der Zugriff auf Vermögensdaten enorm erschwert wird. Sie fordern deshalb die »Etablierung eines Finanzkataster, Widereinführung der Vermögenssteuer oder auch Abschaffung der Abgeltungsteuer (bzw. deren Integration in die Einkommensteuerstatistik).« So nachzulesen in der ersten Fassung (ARB I, S. 120). In der zweiten Fassung wird daraus: »Zusätzlich werden von den Autoren auch kontroverse Möglichkeiten genannt wie beispielsweise die Etablierung eines Finanzkatasters oder die Integration der Abgeltungsteuer in die Einkommensteuerstatistik. Bei einigen der genannten Möglichkeiten würde es sich um sowohl politisch als auch juristisch und datenschutzrechtlich sehr aufwändige und umstrittene Schritte handeln.« (ARB II, S. 120)

Armut

Auch die Behandlung des Themas Armut ist kritikwürdig. So wird etwa das Problem der Altersarmut herunter gespielt. »Die Altersgruppe der ab 65-Jährigen ist durchschnittlich weniger von Armutsgefährdung betroffen, als die Gesamtbevölkerung. Die Armutsrisikoquote und der Anteil der von erheblicher materiellen Deprivation Betroffenen im Alter ab 65 Jahren ist deutlich niedriger als in der Gesamtbevölkerung. Auffällig ist das hohe Maß der Verharrung in der Armutsgefährdung… Obwohl der Umfang von relativ niedrigen Einkommen im Alter aktuell unterhalb des Bevölkerungsdurchschnitts liegt, wird das Risiko der ›Altersarmut‹ in der Bevölkerung als sehr hoch wahrgenommen.« (ARB II, S. 433)

Krise der politischen Repräsentanz

Sozialministerin Andrea Nahles (SPD) wollte in dem Bericht erstmals auch den Einfluss von Eliten und Vermögenden auf politische Entscheidungen dargestellt haben. Erforschen sollte den Zusammenhang der Osnabrücker Politologe Armin Schäfer. Das hat er auch getan. Und erneut darauf hingewiesen, dass wir es in Deutschland mit einer sozial gespaltenen Demokratie zu tun haben. Die unteren Einkommen gehen überwiegend nicht mehr zur Wahl.

»Die Daten verdeutlichen, dass im Jahr 1980 Haushalte mit niedrigem sozio-ökonomischen Hintergrund ebenso häufig angegeben haben, an Bundestagswahlen teilzunehmen, wie Haushalte mit mittlerem oder hohem Status. Während seither die Wahlbeteiligung aller Haushalte deutlich gesunken ist, war sie bei diesen Haushalten wesentlich stärker zurückgegangen. Die stärkste Auswirkung auf die Wahlwahrscheinlichkeit zeigt sich bei der Berücksichtigung von Einkommensunterschieden. Ab Anfang der 1990er Jahre kann man selbst bei Haushalten mit einem mittleren Einkommen einen deutlichen rückläufigen Trend der Wahlwahrscheinlichkeit erkennen. Und: Während Haushalte mit einem hohen Einkommen im Jahr 2012 nur eine geringfügig niedrigere Wahlwahrscheinlichkeit aufweisen als noch im Jahr 1980, hat sich die Wahlwahrscheinlichkeit für Haushalte mit einem niedrigen Einkommen fast um ein Viertel reduziert.« (ARB II, S. 159) Zu Recht spricht Schäfer deshalb in diesem Zusammenhang von einer Krise der politischen Repräsentanz.

Des Weiteren untersucht Schäfer den Zusammenhang zwischen den politischen Ansichten verschiedener Einkommensschichten und den konkreten politischen Entscheidungen des Bundestags seit 1998. Das Ergebnis: Die Wahrscheinlichkeit, dass das Parlament etwas beschließt, was die Besserverdienenden wollen, ist hoch – während der in Umfragen geäußerte Willen der Geringverdiener eine besonders niedrige Wahrscheinlichkeit hat, vom Bundestag umgesetzt zu werden. Diese »klare Schieflage in den politischen Entscheidungen zulasten der Armen« ist in der 2. Fassung des Armuts- und Reichtums-Berichts ebenso gestrichen wie die Passagen über den Einfluss von Lobbyisten auf politische Entscheidungen. Eine »Krise der politischen Repräsentanz« gibt es nicht.

Dass diese Faktenlage im postfaktischen Zeitalter nicht konsensfähig in der »Großen Koalition« und in der Gesellschaft ist, kann nicht wirklich überraschen. Die kritische Sozialwissenschaft schlägt sich seit längerem mit dieser Entwicklungstendenz und den möglichen politischen Schlussfolgerungen herum. Die Befunde weisen über die »Berliner Republik« hinaus und wurden in ihrer Brisanz im Referendum über den Austritt von Großbritannien aus der EU und bei dem Wahlergebnis in den USA sichtbar. Kurz umrissen geht es um folgendes.

»Es sind die unteren Schichten, die unseren Demokratien wegbrechen – und nicht die Mittelschichten, deren vermeintlicher sozioökonomischer Niedergang in den letzten Jahren so oft beklagt wurde. Die Mittelschichten sind bei der Wahlbeteiligung politisch überrepräsentiert, sie bevölkern die Parteien, Parlamente und Regierungen. Sie sind die Zivilgesellschaft.«[1] Konsequenz: Es ist häufig nur eine mittelschichtdominierte Schrumpfversion des Volkes, die uns die politische Revolte eines rechten Populismus beschert.

[1] W. Merkel, Ungleichheit als Krankheit der Demokratie, in: Neue Gesellschaft 6/2016, S. 15