12. Juli 2019 Redaktion Sozialismus

Neustart der Klimapolitik mit C02 Steuer?

Deutschland hinkt seinen internationalen Klimaverpflichtungen besonders im Verkehr und im Gebäudesektor hinterher. Bis 2030 muss der Treibhausgas-Ausstoß um 55% gegenüber 1990 zurückgehen. Bislang sind dies nicht einmal 30%.

Die klimapolitische Bilanz der großen Koalition ist mithin miserabel. Zwar war die Berliner Republik beim Atomausstieg und der Wende zu regenerativen Energien führend, aber die Umsetzung und Finanzierung blieben bisher desolat. Heute sind Deutschlands private Haushalte wegen der Subventionierung des grünen Stroms durch das EEG mit den höchsten Strompreisen in Europa belastet. Die Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Energiepolitik wird mit dem beschlossenen Kohleausstieg bis 2038 weiter gesteigert. Bis zu 40 Mrd. Euro vom Bund sollen in die Kohleregionen fließen – für Straßen, Bahnstrecken, Forschungsinstitute und die Ansiedlung von Unternehmen. »Wir haben zum ersten Mal in der Nachkriegsgeschichte auf einen Strukturwandel reagiert, bevor er eingetreten ist. Wir schaffen neue Arbeitsplätze, bevor die alten wegfallen. Wir geben damit den Menschen eine wirtschaftliche und soziale Perspektive«, behauptet Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier.

Um die international festgelegten Ziele des Treibhausgas-Ausstoßes doch noch zu erreichen hat die CDU-SPD -Koalition vereinbart, bis Ende des Jahres ein Klimaschutzgesetz zu beschließen. Denn Deutschland muss beim Klimaschutz nachlegen, um die aktuellen Ziele für 2030 zu schaffen. Die bisherigen Pläne für Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft reichten nicht, um die deutschen Zusagen zu erfüllen. Das sogenannte Klimakabinett will daher konkrete Vorschläge zur Senkung des Treibhausgas-Ausstoßes von allen Ministerien sammeln und diskutieren. Auch ein CO2-Preis soll dabei eine Rolle spielen. Im September will die Bundesregierung eine Grundsatzentscheidung zu konkreten Klimaschutz-Maßnahmen treffen. Der angepeilte Doppelausstieg aus Atomkraft und Kohle soll weder zulasten der Wirtschaft gehen und noch die krasse soziale Ungleichheit in der Republik weiter verschärfen.

In der politischen Arena Deutschland sehen wir eine intensive Debatte über eine Kurskorrektur in der Klimapolitik. Ausgelöst wurde sie u.a. durch die in vielen Ländern vorgebrachten Proteste von Teilen der Bevölkerung gegen unzureichende Fortschritte beim Klimaschutz und die zunehmende Sorge darüber, dass die europäischen Zielvorgaben zur Reduktion von Treibhausgasemissionen verfehlt werden dürften.

Die Klimapolitik in Deutschland ist teuer und wenig effektiv. Aus diesen Gründen wird derzeit heftig darüber gestritten, wie dies geändert werden kann. Die am häufigsten diskutierten Maßnahmen sind die Förderung der Elektromobilität, die Einführung einer CO2-Steuer sowie eine Verschärfung des europäischen Emissionshandelssystems mit CO2-Zertifikaten, das gegenwärtig unter einer Beschränkung auf wenige Sektoren und einer zu großen Anzahl an Zertifikaten leidet. Die Einführung einer richtig ausgestalteten CO2-Steuer ist wohl eine der besten Optionen zur Erreichung des Zieles der Klimaneutralität, reicht allerdings alleine nicht aus. Die Abgabe würde die Emissionen zwar mindern, die Klimaziele würden dadurch aber nur zu einem Drittel erreicht.

Die Wirtschaftsweisen der Bundesregierung haben ein Sondergutachten[1] zu dieser Thematik vorgelegt. Ihre These: »Die aktuelle Debatte bietet die historische Chance, die kleinteilige, teure und ineffiziente deutsche Klimapolitik so umzustellen, dass die Bepreisung von CO2 im Zentrum steht.« Um den Klimawandel insgesamt zu bekämpfen, sei aber ein weltweit abgestimmtes Vorgehen unverzichtbar. Deutschland könne als Vorbild zeigen, dass Klimaschutz effizient und ohne große gesellschaftliche Verwerfungen möglich sei. Oberstes Ziel aus Sicht der Sachverständigen sollte sein, den existierenden Zertifikatehandel in der EU auf alle Sektoren – also auch auf Verkehr und Gebäude – auszuweiten. Weil dies politisch auch in der EU nicht einfach durchzusetzen ist, soll zunächst ein einheitlicher CO2-Preis »als zentrales klimapolitisches Instrument« kommen, begleitet von technischen Innovationen. Dieser Preis müsse jedoch regelmäßig angepasst und dürfe auch wirklich nur für den Klimaschutz genutzt werden: »Ausschließliches Ziel einer CO2-Bepreisung in Deutschland sollte sein, Emissionen effizient zu reduzieren und nicht, zusätzliche Steuereinnahmen zu generieren.« Einen Einstiegspreis für die CO2-Preis-Besteuerung sowie die unverzichtbaren Steigerungsraten schlagen die Wirtschaftsweisen in dem Gutachten nicht vor.

Klimapolitische Interventionen sind effizient, wenn sich mit ihr eine gegebene Reduktion von Treibhausgasemissionen mit geringstmöglichen Kosten realisieren lässt. Effizienz erfordert, dass ein einheitlicher Preis für Emissionen in allen Sektoren herrscht. Nur dann werden alle Emissionen eingespart, bei denen die Vermeidungskosten geringer sind als der Preis für Emissionen. Es werden also genau dort Emissionen reduziert, wo es am günstigsten ist. Die einseitige Beschränkung auf einzelne Sektoren wie beim Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) oder der Förderung der Elektromobilität ist dagegen ineffizient, da günstigere Einsparmöglichkeiten in anderen Sektoren ungenutzt bleiben.

Eine CO2-Steuer oder Zertifikatelösung, die sich auf alle Sektoren erstrecken, sind dagegen effizient. Der Einbezug aller Sektoren ist auch wichtig, da dadurch in allen Bereichen Anreize zur kohlendioxidsparenden Forschung gesetzt werden, wodurch die zukünftigen Kosten des Klimaschutzes sinken. Schließlich ist von Bedeutung, dass es sich bei Emissionsreduktionen um ein globales öffentliches Gut handelt. Es ist für den Klimaschutz vollkommen gleichgültig, von wem und wo auf der Welt die Emissionen eingespart werden. Effektive Klimapolitik bedeutet daher nicht nur, dass die Emissionen in einem Land sinken, sondern auch, dass diese nicht in eine andere Weltregion verlagert werden. Ein Grenzausgleich, der Importe gemäß ihrem CO2-Gehalt belastet, während Exporte entlastet werden, könnte daher bewirken, dass deutsche Unternehmen weder auf Inlands- noch auf Auslandsmärkten einen Wettbewerbsnachteil gegenüber Unternehmen aus Ländern mit keiner oder geringerer Kohlendioxid-Bepreisung haben.

Der Sachverständigenrat plädiert für eine kosteneffiziente Transformation: Mit einem einheitlichen Preis für den Ausstoß von Kohlenstoffdioxid (CO2) könne man erreichen, dass Emissionen immer dann unterlassen werden, wenn ihre Vermeidung günstiger ist als der Preis. Die grundsätzliche Mechanik und die Schlussfolgerungen gelten ebenso für alle anderen Treibhausgasemissionen wie etwa Methan und Lachgas. Kleinteilige Zielvorgaben, insbesondere solche für einzelne Sektoren innerhalb von Volkswirtschaften, stehen hingegen einer effizienten Lösung im Weg. Technologische Fortschritte werden allerdings allein nicht ausreichen, um die klimapolitische Herausforderung zu bewältigen. Langfristig werden Deutschland und die EU treibhausgasneutral wirtschaften müssen. Die entscheidende Frage ist die nach dem besten Weg dorthin.

Für eine Steuer spräche weiter, dass sich die Belastung der Konsument*innen im Vorhinein begrenzen ließe. Eine richtige Ausgestaltung erfordert neben dem Grenzausgleich den Einbezug aller Sektoren und aller Treibhausgase in CO2-Äquivalenten. Zu erwähnen sind hier insbesondere die Landwirtschaft sowie das Kerosin bei Flugreisen. Um zu verhindern, dass ärmere Konsument*innen überproportional belastet werden, könnte der Staat die Steuereinnahmen wie in der Schweiz gleichmäßig an die Bevölkerung zurückzahlen. Ein Teil der Einnahmen könnte aber auch dazu verwendet werden, um Maßnahmen zu finanzieren, die es den Haushalten und Unternehmen erleichtern, ihre CO2-Emissionen zu reduzieren. Beispiele sind die Förderung emissionsarmer Verkehrsmittel, der Ausbau des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs, Prämien für die Erneuerung von Heizungen oder der Ausbau der Ladeinfrastruktur für die Elektromobilität.

Politisch muss in den nächsten Monaten entschieden werden, ob es trotz wachsender interner Spannungen in der großen Koalition eine Grundsatzentscheidung für eine CO2-Bepreisung gibt. Außerdem muss die Steigerungsstrategie durch einen breiteren politischen Konsens getragen werden. »Man muss auch politisch durchhalten, die Steuer Jahr für Jahr nach oben anzupassen.« In der Tat ist die Nutzung der historischen Chance für eine Neuordnung der Klimapolitik kein Selbstläufer. Dafür ist ein parteiübergreifender Konsens unverzichtbar. Aktuell ist diese Konzeption selbst in der CDU/CSU noch keineswegs akzeptiert.

Die SPD zeigt hier ein klareres Profil. SPD-Umweltministerin Schulze schlägt vor, Benzin und Diesel, Heizöl und Erdgas erst einmal über höhere Energiesteuern um 35 Euro pro Tonne CO2, die beim Verbrennen entsteht, zu verteuern. Das würde bedeuten, dass Diesel und Heizöl um etwa 11 Cent pro Liter teurer würden, Benzin um nicht ganz zehn Cent und Erdgas um knapp ein Cent pro Kilowattstunde. Zum Ausgleich soll jede/r Bürger*in eine »Klimaprämie« von 75 bis 100 Euro im Jahr bekommen. Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) und andere Unionspolitiker lehnen Schulzes Pläne für einen CO2-Preis ab.

Mit der Einführung eines CO2-Preises würde Deutschland zahlreichen anderen Staaten folgen. Weltweit sind aktuell 57 regionale, nationale oder internationale CO2-Preisinstrumente in 46 Ländern umgesetzt oder geplant. Derzeit fällt rund ein Fünftel der weltweiten Treibhausgasemissionen unter solche Systeme. Allein in der EU haben zwölf Staaten nationale CO2-Preise zusätzlich zum EU-Handel mit Emissionsrechten.

»Der Bundesregierung bietet sich aktuell die große Chance, die ordnungsrechtlich geprägte Klimapolitik der Vergangenheit hinter sich zu lassen. Durch eine konsequente Bepreisung von Treibhausgasemissionen kann sie die dringend benötigte Kurskorrektur der deutschen Klimapolitik vornehmen. Diese Neuausrichtung der Klimapolitik sollte die einer kleinteiligen Zielsetzung folgende Detailsteuerung ersetzen und sich an marktwirtschaftlichen Instrumenten orientieren.
Nur so können die vereinbarten Klimaziele volkswirtschaftlich effizient erreicht werden. Dadurch könnte sich Deutschland als internationales Vorbild bei der nationalen Durchsetzung global vereinbarter Klimaziele erweisen und zugleich einen Beitrag dazu leisten, die gesellschaftliche Akzeptanz für den Klimaschutz zu erhöhen. Eine verlässliche und langfristige Strategie setzt zudem Anreize für Innovationen und Investitionen in klimafreundlichere Alternativen.«[2]

[1] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik, Sondergutachten Juli 2019.
[2] Sachverständigenrat, a.a.O., S. 117.