5. April 2018 Joachim Bischoff

»Zur Hölle mit der Wall Street« – Trump legt die Lunte an den Welthandel und die Globalisierung

US-Präsident Trump setzt seine Konzeption »America First« weiter um und nimmt die weitere Beschädigung der Fundamente des internationalen Handelssystems in Kauf, das die USA in den letzten 70 Jahren mit ihren westlichen und internationalen Partnern praktiziert und respektiert haben.

Es gibt seit Langem große Asymmetrien in den Handels- und Kapitalbilanzen der kapitalistischen Hauptländer. Trump ist davon überzeugt, dass die USA besser fahren, wenn sie sich nicht durch internationale Abkommen und Regeln fesseln lassen. Denn dann könnten sie ihre wirtschaftliche und militärische Übermacht voll ausspielen, um bessere Bedingungen als andere zu bekommen. Die derzeitige Wirtschafts- und Weltwährungsordnung wird zu Recht als »Unordnung« bezeichnet, da es keine allgemein akzeptierten Regeln für die Funktionsweise des Systems gibt.

Die wirtschaftliche Verflechtung der USA mit der Globalökonomie sieht nicht positiv aus: Im Jahr 2016 betrug das Handelsbilanzdefizit der USA rund 796,7 Mrd. US-Dollar.

Handelsbilanzsaldo der USA



Die Leistungsbilanz – Summe der Nettoexporte von Gütern, Dienstleistungen, Nettoprimäreinkommen und Nettosekundäreinkommen – ist gleichfalls seit Längerem in den roten Zahlen.



Im Zentrum des Konflikts stehen vor allem die Ungleichgewichte in den Austauschbilanzen der USA und China. Als Reaktion auf die von US-Präsident Donald Trump verhängten Strafzölle hat China eigene Strafen gegen die USA umgesetzt. Mittlerweile deutet sich ein Handelskrieg an, der jedoch nicht nur zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Volksrepublik China ausgetragen werden wird, sondern seitens der Amerikaner auch mit den NAFTA-Partnern (siehe auch die Drohungen Trumps gegenüber Mexiko) und mit den Europäern. Andererseits haben auch die Europäer mit den Chinesen Zoll-Streitigkeiten, sodass in diesem Bereich ebenfalls ein Handelskrieg auszubrechen droht.

Die USA wollen konkrete Reformschritte von Peking sehen und faire Spielregeln für den Marktzugang der US-Unternehmen in China. Sie verlangen außerdem, den Diebstahl von US-Software und -Technologien zu unterbinden und ihr Handelsdefizit mit Peking um jährlich 100 Mrd. US-Dollar zu reduzieren. 2017 erreichte es nach US-Handelszahlen 375 Mrd. US-Dollar, acht Prozent mehr als 2016. Ein Bericht der Kommission über den Diebstahl von amerikanischem geistigem Eigentum von Anfang 2017 beziffert den jährlichen Verlust, der der US-Wirtschaft aus Fälschungen von Gütern und Raubkopien von Software sowie aus dem Diebstahl von Geschäftsgeheimnissen entsteht, auf 225 bis 600 Mrd. US-Dollar. Diese Spanne entspricht etwa 1% bis 3% der jährlichen US-Wirtschaftsleistung. In dieser Schätzung nicht berücksichtigt sind die Kosten von Patentverletzungen. Für den Großteil dieses Verlusts wird China verantwortlich gemacht.

Der größte chinesische Exportposten in Richtung USA waren 2017 Computer und elektronische Produkte. Viele US-Importe aus China sind allerdings bereits mit Antidumping- und Ausgleichszöllen belegt, d.h. der Handelskonflikt schwelt seit Längerem. Laut Peterson Institute for International Economics waren per 2016 Waren im Wert von über 44 Mrd. US-Dollar, oder über 9% aller Importe aus China, solchen Importbeschränkungen unterworfen.

Die chinesische Partei- und Staatsführung räumt ein, dass es beim Handel mit dem Ausland, bei seinem Marktzugang und der Gleichbehandlung ausländischer Investoren Schieflagen gibt. Premier Li Keqiang sagte zu, dass Auslandsunternehmen künftig nicht mehr zum Technologietransfer an ihren chinesischen Partner gezwungen werden dürfen. Auch soll der Finanz- und Versicherungsmarkt in der VR China geöffnet werden. Schließlich deutet die chinesische Seite an, die Einfuhrzölle von 25% auf Importwagen zu senken. Sie sind aktuell zehnmal so hoch wie die US-Zölle auf Importfahrzeuge. China wolle auch seine Politik der Zwangs-Joint-Ventures für ausländische Autokonzerne mit einheimischen Mehrheitspartnern beenden.

Es gibt Angebote und noch Chancen für Kompromisse. Die USA wollen sich allerdings mit »Lippenbekenntnissen« nicht ihre Strafzölle ausreden lassen. Der Konflikt könnte sich hochschaukeln und zu einem Flächenbrand ausweiten. Protektionistische Barrieren würden dann die bisherige Dynamik des Freihandels und der Globalisierung beschädigen.[1]
Die existierenden Ungleichgewichte sind vor allem ein Ergebnis des internationalen Produktionsnetzes, das auf den komparativen Kostenvorteilen der Volkswirtschaften beruht – verstärkt durch Zollschranken und Beschränkungen im Zugang zu den Märkten. Kurzfristig werden die wechselseitig verhängten Strafzölle keine Beseitigung der Ungleichgewichte bringen. Es müsste stattdessen ein Prozess des Abbaus von Handelsbarrieren eingeleitet werden: Rückführungen der Schranken bei Direktinvestitionen, weitere Marktöffnungen und der Abbau von nichttarifären Handelshemmnissen sowie ein besserer Schutz geistigen Eigentums und ein effizientes Verfahren zur geordneten Streitbeilegung.

Bei weiterer Eskalation durch die US-Politik werden die US-Unternehmen und die US-VerbraucherInnen die Kosten für die Zölle der Trump-Regierung tragen. Denn die Schwäche der USA bei den komparativen Kosten – ein zu hohes Lohnniveau gegenüber den ostasiatischen Ökonomien und zu hohe Kapitalkosten in Teilbereichen gegenüber der EU – werden die USA auch auf mittlere Sicht nicht aufholen können. Die Trump-Administration nimmt die Zerstörung der bisherigen Nachkriegsordnung in Kauf.

Aufkündigung der Nachkriegsordnung

Das Vorgehen des US-Präsidenten Donald Trump ist nicht wegen seinem Beharren auf »faireren« Handelsbedingungen schädlich, sondern wegen seines unilateralen Ansatzes, indem die Nachkriegsordnung und damit auch die WTO keinen Stellenwert mehr hat. Trump pocht zurecht auf einen Ansatz zur Beseitigung der massiven Ungleichgewichte im Welthandel und will die einseitigen Belastungen im Rahmen der US-Hegemonie beenden. Die Entscheidung der Trump-Administration, die seit mehr als sieben Jahrzehnten ausgefüllte Rolle der USA aufzugeben, kommt nicht aus heiterem politischen Himmel. Mit Donald Trump ist jemand ins Weiße Haus eingezogen, dessen »America First«-Einstellung in Ansätzen längst in den politischen und wirtschaftlichen Eliten ausgebildet war. Schon unter der Administration des Präsidenten Obama hatte sich vor dem Hintergrund der Bewältigung der größten Finanz- und Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit eine veränderte strategische Grundorientierung der Hegemonialmacht angebahnt.

Kurz gesagt ging es darum, die amerikanische Führungsrolle neu zu formulieren und wieder zu legitimieren – und sie dabei an ein verändertes internationales System anzupassen. Diese strategische Orientierung beinhaltete vor allem keine weitere Schwächung der ökonomischen Hegemonie zuzulassen und die Kosten von Interventionen im Blick zu behalten.

Für Obama galt es, die Grenzen der Umsetzung von Machtressourcen in tatsächlichen Einfluss anzuerkennen. Das gilt in besonderem Maße für militärische Gewalt, deren eingeschränkter Nutzen in asymmetrischen Konflikten sich nur allzu deutlich gezeigt hatte. Obamas Konzeption von Multilateralismus zielte darauf ab, dass die verbündeten Staaten mehr Verantwortung und Lasten übernehmen sollten. Allerdings unternahm die Obama-Administration keine großen Anstrengungen, diese Politik in der Weltwirtschaftsordnung oder der Bündnispolitik umzusetzen.

Der Übergang zur Administration Trump drückt in der Tat einen Bruch mit dem bis dahin vorherrschenden Rollenverständnis aus und markiert einen Wendepunkt. Egal ob Terrorbekämpfung in Afghanistan, dem Irak, der Palästinafrage oder dem Atomstreit mit dem Iran: US-Präsident Donald Trump versprach im Wahlkampf, er werde mehr erreichen als seine Vorgänger – und das mit weniger Geld und weniger Blut. Die Absetzung von der bisher gültigen strategischen Grundorientierung war eindeutig: Diese Politik »habe Amerika tausende Leben und Billionen Dollar gekostet; und sie hat den IS auf die Welt losgelassen«.

Die »liberale Weltordnung« konnte nicht fortgeführt werden, denn es fehlen zu ihrem Erhalt entweder das Interesse oder die Mittel. Die USA haben die ökonomisch-politische Nachkriegs-Weltordnung in enger Zusammenarbeit mit dem Vereinigten Königreich und Frankreich in der Konsequenz des Zweiten Weltkriegs durchgesetzt und ausgebaut. Das Ziel war, sicherzustellen, dass sich die Bedingungen, die innerhalb von dreißig Jahren zu zwei Weltkriegen geführt hatten, nie wiederholen sollten. Zweifellos war die Handels- und Währungsordnung, wie sie in der Folge der Konferenz von Bretton Woods praktiziert wurde, ein zentraler Faktor der Entwicklung des internationalen Kapital- und Warenverkehrs und damit des wirtschaftlichen Aufschwungs nach dem Krieg. Es wurden Institutionen errichtet zur Förderung des Friedens (die Vereinten Nationen), der wirtschaftlichen Entwicklung (die Weltbank) und von Handel und Investitionen (der Internationale Währungsfonds und das, woraus sich Jahre später die Welthandelsorganisation entwickelte).

Die USA waren als Hegemonialmacht der maßgebliche Architekt und Garant dieser Weltordnung, die durch Militärbündnisse ergänzt wurde. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tarifs and Trade, GATT) wurde am 30. Oktober 1947 abgeschlossen, als der Plan für eine Internationale Handelsorganisation (ITO) nicht verwirklicht werden konnte. Durch das GATT ist im Verlauf der Geschichte der Grundstein zur Gründung der Welthandelsorganisation (WTO 1995) gelegt worden, in die es heute noch eingegliedert ist. Die Welthandelsorganisation WTO war in Weiterentwicklung des GATT auf eine Regelung in Handelskonflikten ausgerichtet. Die WTO soll Attacken auf den freien Welthandel wie die einseitige Erhebung von Zöllen verhindern oder in rechtlich verbindliche Bahnen lenken.

Diese Politik der Verminderung und Regelung von Handelskonflikten steht im Zusammenhang mit den Verabredungen von Bretton Woods. Bei dieser Konferenz, die 1944 in New Hampshire stattfand, wurden neben der Idee der Reduktion der Zölle unter anderem der Internationale Währungsfonds und eine internationale Währungsordnung geschaffen, die auf festen, aber anpassungsfähigen Wechselkursen beruhte. Das Nachkriegsprojekt eines aufgeklärten Internationalismus ermöglichte es verschiedenen Ländern, ihre Interessen als Wirtschaftsakteure und eingebundene Staaten und Märkte aufeinander abzustimmen. Für alle Länder außer den Vereinigten Staaten basierte die Nachkriegsordnung auf der Vormachtstellung des US-Dollar, die amerikanische Unternehmen und Lohnarbeiter begünstigte. Und die USA fungierten in dieser Nachkriegsordnung als Nettokapitalgeber für die übrige Welt. Dieses »amerikanische Zeitalter« schlägt sich in der Handelsbilanz eindeutig nieder.

Das Abkommen von Bretton Woods von 1944, das die internationale Währungsordnung nach dem Zweiten Weltkrieg begründete, stand unter dem Eindruck der vorangegangenen Fehlentwicklungen. Das Bretton-Woods-System war ein System fester Wechselkurse mit dem US-Dollar als Leitwährung. Gold spielte auch in diesem System eine zentrale Rolle, da der US-Dollar zu einer festen Parität in Gold konvertibel war. Kapitalverkehrskontrollen zur Begrenzung der Kapitalströme waren erlaubt. Schließlich wurde mit dem Internationalen Währungsfonds eine Institution geschaffen, welche die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten überwachen und wenn nötig Mittel zur Finanzierung von Zahlungsbilanzdefiziten bereitstellen sollte.

Zweifellos war die Währungsordnung von Bretton Woods ein zentraler Faktor der Entwicklung des internationalen Kapital- und Warenverkehrs und damit des wirtschaftlichen Aufschwungs nach dem Krieg. Allerdings wies das System Schwachstellen auf: Es existierte kein Modus zum Abbau von Handels- und Währungsungleichgewichten. Die unterschiedlichen Produktivitätsentwicklungen sowie die nationalstaatliche Ausrichtung der Wirtschaftspolitik der kapitalistischen Hauptländer hatten im Zeitverlauf zunehmende Spannungen zur Folge. Diese Spannungen wurden durch massiv wachsende internationale Kapitalströme weiter verschärft. Der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems Anfang der 1970er Jahre erfolgte zwangsläufig. Der anschließende Übergang zu flexiblen Wechselkursen bedeutete gleichzeitig die Erlangung geldpolitischer Handlungsfreiheit.

Das chronische Handelsbilanzdefizit der USA seit den 1970er Jahren und die Dynamik des Euro-Dollarmarktes waren der Grund für den langjährigen Niedergang der Währungsordnung von Bretton Woods und damit der Keim für die Währungskrise Europas gewesen. Seit der Beschädigung des Bretton-Woods-Systems Anfang der 1970er-Jahre haben Frankreich und Deutschland versucht, eine Entsprechung auf europäischer Ebene zu finden.

Heute geht es wiederum um die Rekonstruktion einer globalen Handels- und Währungsordnung. Bis zum Ende des Kalten Krieges betrachtete das US-Establishment das System von Regeln und Organisationen, das die institutionelle Infrastruktur der internationalen Handels-, Investitions- und Finanzaktivitäten bildete, als unverzichtbar für den Wohlstand der »freien Welt« und die Eindämmung des sowjetischen Einflusses. Die Trump-Präsidentschaft wirft eine wichtige Frage für die wirtschaftliche Zukunft der Welt auf: Kann er – und wird er es tun – die Handelspolitiken und -abkommen sowie die Agreements über die Währungsordnung der letzten 80 Jahre umstoßen und eine kostspielige Reduzierung des Welthandels riskieren?

Tatsächliche und prognostizierte (2017-2022) Leistungsbilanzentwicklung für die USA, China und Deutschland (in % vom BIP)

Quellen: Historical Statistics of the United States; Economic Report of the President; World Economic Outlook des IWF. Exchange Arrangements Entering the 21st Century: Which Anchor Will Hold? Ethan Ilzetzki, Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff

Mit dem System der WTO versuchte man rechtzeitig Handelskonflikte zu entschärfen. Im Handelssystem geht es zwar um den Abbau von Hürden. Der wichtigste Beitrag aber ist die Akzeptanz von Regeln für den Welthandel, die auch Streitschlichtung und die Verhängung von WTO-konformen Strafzöllen umfassen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zusammenbruch der Sowjetunion schien die liberale Weltordnung robuster denn je. Heute wird die Zukunft dieser Weltordnung durch die Politik der USA massiv gefährdet. Politisch legitimiert wird dies durch den letztlich hilflosen Versuch über die Umkehrung der Handelsbilanz die Hegemonialposition der USA zu stabilisieren und das amerikanische Zeitalter zu verlängern.

Präsident Trump will das amerikanische Handelsbilanzdefizit zurückführen

Die Gefahr eines Handelskriegs zwischen den USA und ihren wichtigsten Handelspartnern ist groß. Das Weiße Haus hat Strafzölle auf chinesische Importwaren verhängt und China im Gegenzug nun auch entsprechende Maßnahmen auf den Weg gebracht. Europa wurde vorerst von den USA von zusätzlichen Zöllen ausgenommen.

Dass die USA im Warenhandel mehr importieren als exportieren, ist keine historische Tatsache, argumentiert die Regierung. Seit 1976 befindet sich die Handelsbilanz zwar kontinuierlich im Minus. Davor war aber das Gegenteil der Fall. Von 1873 bis in die 1960er Jahre fuhr die US-Wirtschaft überwiegend Exportüberschüsse ein. Sie fielen in den Kriegsjahren 1916/17 und 1943/44 jeweils am höchsten aus. Die junge Nation war durch volatile Handelsbilanzen geprägt. Überschüsse und Defizite wechselten sich ab. Vor allem jedoch war damals das Handelsvolumen gering.

Trumps Protektionismus könnte deutlich drastischere Folgen haben. Die Politik des Unilateralismus wird bei den Handelspartnern größeren Ärger hervorrufen und daher eher Vergeltungsmaßnahmen auslösen, als das in der Ära Ronald Reagans der Fall war. Ein weiterer Kontrast zu den Maßnahmen der Reagan-Ära ist, dass wir in einer weiter vorangeschrittenen Phase der Globalisierung leben und die damit einhergehenden Probleme größer sind. Die politischen Kräfte des Nationalismus sind heute stärker als zu jeder anderen Zeit seit Bestehen der Nachkriegsordnung-Abkommen.

Einige Akteure halten die Strafzölle Trumps ohnehin nur für Vorwahlkampf. Andere wiederum hoffen, dass mit den Konzessionen der US-Handelspartner tatsächlich Handelsbarrieren abgebaut werden. In einer Art paradoxen Intervention könnte auch das Bewusstsein für die Bedeutung des Freihandels geschärft werden. Das plumpe Vorgehen spricht jedoch gegen solche Wirkungen. Vielmehr treibt es einen Keil zwischen China und die USA, den zwei größten Volkswirtschaften der Welt, und unterminiert ein regelgebundenes multilaterales Handelssystem. Trump sollte Alliierte nicht mit der Brechstange für sich gewinnen, sondern die Ordnung nutzen und verteidigen. Nur so können aufstrebende Länder wie China eingebunden werden. In den zurückliegenden Jahrzehnten haben die USA ihre Stellung als weltgrößte Wirtschaftsmacht und größter Händler genutzt, um alle multilateralen Handelsbestimmungen, die nicht ihren Interessen dienten, auszuschließen. Jetzt, da die USA vom Freihandel abrücken, kann China in die Rolle einer Hegemonialmacht schlüpfen.

Die US-Regierung verhehlt nicht, dass sie mit dem Instrument der Strafzölle letztlich den staatlich gelenkten Aufstieg Chinas zur technologischen Supermacht stoppen will. Leitragende dieser Eskalation sind nicht nur die US-Unternehmen, die US-VerbraucherInnen, sondern auch die »Wallstreet«.

Der ehemalige Chefstratege von Donald Trump, Steve Bannon, verteidigt diese Strategie: »Trump versucht, das schlagende Herz des amerikanischen Kapitalismus zu beschützen – unsere Innovation.« Die Chinesen hätten von den USA entweder technologische Innovationen gestohlen oder amerikanische Unternehmen dazu gezwungen, sie zu übergeben. Dieses Spiel sei nun vorbei, sagte Bannon in Bezug auf die Handelszölle gegen China. Trump habe sein Vorgehen von langer Hand geplant und fokussiere sich auf den erzwungenen Technologietransfer. Das Herz des amerikanischen Kapitalismus wird durch diese Politik gewiss nicht geschützt. Welches Ausmaß an Zerstörung diese Logik von protektionistischen Strafzöllen auch letztlich bewirken mag, Impulse zur technologischen Innovation und zur Erneuerung der gesellschaftlichen Infrastruktur für die USA werden aus dieser Politik für die USA nicht ausgelöst.

[1] In den 1930er Jahren löste das amerikanische Smoot-Hawley-Zollgesetz einen Handelskrieg und eine Abwärtsspirale aus, was die Rezession in den USA verstärkte.